W marcu 2024 r. podczas konferencji prasowej, wiceminister infrastruktury, Piotr Malepszak, przyznał, że Ministerstwo dąży do zaproponowania projektu ustawy o własności warstwowej jeszcze w 2024 roku. Takie przepisy mogłyby być odpowiedzią na deficyt nieruchomości inwestycyjnych w miastach i szansą na rozwój rynku nieruchomości w Polsce.
Obecne przepisy
W Polsce dominuje tradycyjne podejście do prawa własności. Nawiązuje ono do rzymskiej zasady superficies solo cedit, czyli to, co na powierzchni gruntu, przypada gruntowi. Zasada ta ma odzwierciedlenie w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Oznacza to, że właściciel gruntu, co do zasady, jest także właścicielem wszystkiego, co jest nad i pod powierzchnią gruntu. Aktualnie zatem nieruchomości w Polsce funkcjonują w najprostszym, dwuwymiarowym systemie, zakładającym jedynie długość oraz szerokość.
W obecnym stanie prawnym inwestycje, które powstają w przestrzeni nad lub pod powierzchnią gruntu, realizowane są zazwyczaj na podstawie umów zobowiązaniowych, tj. umów dzierżawy lub najmu. Na ich podstawie, inwestor uzyskuje, zwykle odpłatnie, uprawnienie do realizacji projektu nad lub pod gruntem osoby trzeciej. Stanowi to pewne utrudnienie dla inwestorów.
Pierwszą trudnością jest uzyskanie finansowania takich projektów. Na stosunku obligacyjnym bank nie ma bowiem możliwości ustanowienia odpowiedniego dla siebie zabezpieczenia, jakim jest hipoteka. Po drugie, powyższe umowy, obarczone są ryzykiem utraty tytułu prawnego do nieruchomości. Najczęściej zawiera się je na czas oznaczony. Taką umowę na czas oznaczony można rozwiązać za wypowiedzeniem jedynie w przypadkach w niej przewidzianych, co daje stronom pewną przewidywalność. Z drugiej jednak strony, po upływie okresu, na który kontrakt został zawarty (a ten kiedyś nadejdzie), inwestor powinien zwrócić właścicielowi dotychczas dzierżawioną/wynajmowaną nieruchomość oraz co do zasady dokonać rozbiórki wybudowanego obiektu. Umowy zawierane na czas nieoznaczony mogą być z kolei rozwiązane za wypowiedzeniem w każdym momencie ich obowiązywania. Stąd, umowy najmu lub dzierżawy nie gwarantują trwałego, pewnego prawa do korzystania z przestrzeni nad lub pod gruntem i mogą nie być wystarczająco atrakcyjne z perspektywy inwestorów.
Inwestorzy oczekują mocniejszego i stabilniejszego prawa, które lepiej zabezpieczałoby ich interesy. Preferują tytuły do nieruchomości, które gwarantowałyby im także możliwość przenoszenia prawa na inne podmioty, np. prawo własności.
Czym jest własność warstwowa?
Własność warstwowa to koncepcja, która polega na podziale przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu poprzez wyodrębnienie pionowych jej granic oraz wydzielenie tzw. działek przestrzennych. Zakłada dodanie do dwuwymiarowego systemu, w którym zwykle funkcjonują nieruchomości, trzeciego wymiaru, tj. wysokości.
Własność warstwowa pozwala na oderwanie własności gruntu od własności przestrzeni (bądź jej części) nad lub pod gruntem. Wprowadzenie tego rozwiązania w polskim systemie prawa umożliwiłoby sytuację, w której prawa właściciela gruntu rozciągałyby się wyłącznie do określonej wysokości nad lub do określonej głębokości pod powierzchnią gruntu. Możliwe byłoby wówczas nabycie dalszej przestrzeni nad lub pod gruntem niezależnie od samego gruntu. Pozwoliłoby to na realizację transakcji kupna sprzedaży własności „warstw” znajdujących się pod oraz nad powierzchnią gruntu jako samodzielnych nieruchomości. Zapewniłoby to najszerszy i nieograniczony w czasie tytuł prawny do tej przestrzeni. W konsekwencji, samodzielne obiekty usytuowane jeden nad drugim – czyli obiekty wybudowane bezpośrednio na gruncie i obiekty wybudowane w przestrzeni nad lub pod nim, mogłyby mieć różnych właścicieli.
Tego typu rozwiązanie umożliwiłoby ustanowienie odrębnej własności np. dla galerii handlowych znajdujących się nad torami kolejowymi lub parkingami podziemnymi. Na takim prawie do przestrzeni możliwe byłoby również ustanowienie hipoteki na rzecz banku, która stanowiłaby odpowiednie i skuteczne zabezpieczenie dla finansowania zamierzenia inwestycyjnego. Ten tytuł prawny – inaczej niż stosunki obligacyjne, mógłby być nieograniczony w czasie.
Własność warstwowa mogłaby być remedium na zagospodarowanie przestrzeni nad torami, co przyczyniłoby się to do szybszego rozwoju miast i byłoby szansą na bardziej dynamiczny rozwój rynku nieruchomości w Polsce.
Dyskusje toczą się od lat
W Polsce od lat trwają przymiarki do wprowadzenia własności warstwowej. Podejść było kilka. Za każdym razem proponowano różnego typu rozwiązania, ale żadne z nich nigdy nie weszło w życie.
Zaczęło się od projektu założeń ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych, z 2010 r., który zakładał wprowadzenie nowej formy władania obiektem budowlanym – na zasadzie odrębnej własności budynku lub budowli. Następnie opracowano projekt nowelizacji Kodeksu cywilnego, w którym przewidziano wprowadzenie nowego ograniczonego prawa rzeczowego na cudzej nieruchomości - prawa zabudowy. Prawo zabudowy miało zagwarantować tak zwanemu „zabudowcy” możliwość wzniesienia lub korzystania z istniejących budynków lub innych urządzeń położonych na lub pod powierzchnią nieruchomości gruntowej. Takie prawo miało być ustanawiane na czas określony od 30 do 100 lat. Rozwiązanie to spotkało się z krytyką. Przeciwnicy podnosili, że ustanowienie nowego ograniczonego prawa rzeczowego nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, a pełnię praw do nieruchomości zapewnić może jedynie prawo własności.
W 2020 r. powołano Parlamentarny Zespół ds. wprowadzenia w Polsce własności warstwowej. Podczas posiedzeń zespołu podkreślano, że wyodrębnienie działek przestrzennych wraz z prawami związanymi z własnością warstwową mogłoby stanowić impuls dla rozwoju inwestycji w Polsce. W 2021 r. opublikowano „Polski Ład” - społeczno-gospodarczy program, który zakładał przyjęcie uregulowań dotyczących m.in. terenów nad liniami kolejowymi i prace analityczno-koncepcyjne, co do potrzeby wprowadzenia własności warstwowej.
W marcu 2024 r. reaktywowano temat własności warstwowej. Piotr Malepszak, wiceminister infrastruktury podczas konferencji prasowej zapowiedział, że Ministerstwo dąży do zaproponowania jeszcze w 2024 r. projektu ustawy o własności warstwowej. Podczas konferencji nie określono jednak w jakiej formie prawo to zostanie zaproponowane. Nie wiadomo, czy będzie to własność warstwowa sensu stricto, czyli wyodrębnienie własności „warstw” położonych nad lub pod powierzchnią gruntu, czy może instytucja zbliżona, np. prawo zabudowy.
Rozwiązania w innych krajach
Koncepcja własności warstwowej stosowana jest, w różnych formach, w innych krajach europejskich, np. w Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji oraz w państwach pozaeuropejskich, np. w USA, Kanadzie, Malezji czy Singapurze.
W USA istnieje tzw. obrót prawem do zabudowy części przestrzeni (transfer of development rights; TDR). To rozwiązanie umożliwia transakcje na przestrzeniach zlokalizowanych nad lub pod powierzchnią gruntu. W prawie amerykańskim funkcjonuje także pojęcie „działki powietrznej”, która może być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i podlegać podziałom na warstwy w płaszczyznach poziomych oraz pionowych. Obrót działką powietrzną uwarunkowany jest takim samym reżimem prawnym, co obrót nieruchomością gruntową. Możliwe jest obciążenie takiej nieruchomości powietrznej oraz przenoszenie prawa do niej na inne podmioty.
W Szwecji formuła trójwymiarowego prawa własności została wprowadzona w 2004 roku. Dopuszcza ona wyodrębnienie pustej działki przestrzennej. Warunkiem skorzystania z tego trybu jest uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Takie wydzielenie pustej przestrzeni może nastąpić, gdy jest warunkiem koniecznym sfinansowania określonej inwestycji. W Norwegii, podobnie jak w Szwecji, warunkiem wyodrębnienia nieruchomości przestrzennej jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Prawo norweskie zastrzega natomiast możliwość takiego wydzielenia jedynie w zakresie istniejących budynków lub w stosunku do działki gruntowej, na której inwestycja jest aktualnie realizowana. W Niemczech, Austrii i Szwajcarii stosowanym rozwiązaniem jest natomiast prawo zabudowy.
Zdaniem autorek
Anna Palczewska - adwokatka, starsza menedżerka kierująca praktyką prawa nieruchomości w kancelarii EY Law
Katarzyna Białek - adwokatka, senior associate w zespole prawa nieruchomości w kancelarii EY Law
Joanna Ostapiuk - aplikantka radcowska, associate w zespole prawa nieruchomości w kancelarii EY Law
Koncepcja własności warstwowej służy realizacji wielopoziomowych projektów budowlanych. Sprzyja bardziej efektywnemu i optymalnemu wykorzystaniu przestrzeni w miastach. Tak uzyskane zwiększenie gęstości zabudowy przyczynia się do zapobiegania, zjawisku „rozlewania się” miast (eksurbanizacji), które uznawane jest za negatywne. Eksurbanizacja wpływa bowiem niekorzystnie na środowisko naturalne oraz generuje duże koszty związane z wybudowaniem i doprowadzeniem odpowiedniej infrastruktury. Własność warstwowa umożliwiłaby natomiast rozbudowywanie się miast w górę lub w dół, a nie jak obserwuje się obecnie - w szerz. W konsekwencji, mogłoby przełożyć się to na bardziej dynamiczny rozwój budownictwa na obszarach już zurbanizowanych, a tym samym – na szybszy rozwój miast.
Własność warstwowa uwolniłaby wiele terenów inwestycyjnych i mogłaby umożliwić zabudowę nad torami, parkingami podziemnymi, tunelami i drogami. Dla przykładu, wprowadzenie własności warstwowej mogłoby być efektywnym rozwiązaniem prawnym dla przykrycia Trasy Łazienkowskiej w Warszawie czy terenów nad stołeczną linią kolei średnicowej od ulicy Żelaznej do Towarowej, a także dla zagospodarowania nieruchomości PKP, na przykład w okolicach Dworca Centralnego w Warszawie. Obecnie realizacja inwestycji nad tego typu obiektami jest utrudniona, ze względu na brak odpowiednich regulacji w tym zakresie. Rozwiązania aktualnie dostępne w Polsce nie są wystarczająco atrakcyjne dla inwestorów oraz banków finansujących takie zamierzenia inwestycyjne.
Wydaje się, że klasyczne rozumienie prawa własności stało się niewystarczające w zestawieniu z obecnymi i przyszłymi wyzwaniami, z którymi będzie zmagać się polska gospodarka. Wprowadzenie regulacji z zakresu własności warstwowej wydaje się być dobrym kierunkiem prac legislacyjnych. Takie rozwiązanie mogłoby być szansą na bardziej dynamiczny rozwój rynku nieruchomości w Polsce.
