Procedury kontrolne w ramach systemu wdrażania środków Unii Europejskiej mają zapobiegać zarówno nadużyciom ze strony beneficjentów, jak i występowaniu nieprawidłowości po stronie podmiotów zaangażowanych w system wdrażania środków europejskich – instytucji zarządzającej (IZ), instytucji pośredniczącej (IP), czy instytucji wdrażającej (IW). Do obowiązków instytucji udzielającej dofinansowania należy przede wszystkim konieczność terminowego rozpatrywania wniosków o płatność oraz wypłaty środków. Nieprawidłowością po stronie organu może być więc zwłoka w wypłacie środków unijnych, która może prowadzić do powstania szkody po stronie beneficjenta polegającej na braku możliwości realizacji projektu.
Czytaj także:
Procedura zwrotu dofinansowania w projektach realizowanych ze środków europejskich
Kto odzyskuje środki
Organem odpowiedzialnym za odzyskiwanie środków europejskich podlegających zwrotowi dla regionalnego programu operacyjnego (RPO) właściwy jest zarząd województwa, a w przypadku krajowego programu operacyjnego (PO) minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego – obecnie minister finansów, funduszy i polityki regionalnej. Instytucja zarządzająca może jednak w drodze umowy albo porozumienia powierzyć IP część swoich uprawnień w zakresie realizacji RPO lub PO np. na podstawie umowy cywilnoprawnej upoważnić IP do wydawania decyzji o zwrocie środków, czy upoważnić do rozpatrywania odwołań od takich decyzji. Analogicznie, do przekazania części swoich uprawnień jest uprawniona IP, która za zgodą IZ może w drodze umowy lub porozumienia przekazać część swoich kompetencji. Warto w tym miejscu podkreślić, że podmiot zlecający (IZ) ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie powierzonych IP lub IW zadań.
Jedna z czterech przesłanek
W wyniku kontroli działań beneficjenta, przede wszystkim w toku i na koniec realizacji projektu, może dojść do dotkliwych dla beneficjenta skutków.
WAŻNE!
Sankcją za niewłaściwe wykorzystanie środków europejskich jest obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych. Ustawodawca w określonych sytuacjach przewidział też możliwość wykluczenia beneficjenta z możliwości otrzymania środków unijnych w przyszłości.
Do wszczęcia procedury w sprawie zwrotu środków niezbędne jest, aby wystąpiła co najmniej jedna z czterech przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (UFP). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa wart.184 [red.: określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu],
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
– podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust.9 [red. określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków], na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Odpowiedzialność beneficjenta ma charakter obiektywny. Oznacza to, że bez znaczenia jest to, czy można mu bezpośrednio przypisać winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, złą wiarę, czy zamiar bezpośredni (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2017 r., II SA/Go 364/17).
1. Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem
To wykorzystanie środków na zrealizowanie zadania innego niż te, na które środki zostały przyznane w umowie o dofinansowanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na fakt, że umowa o dofinansowanie projektu jest umową celową, a nie umową starannego działania. Oznacza to, że do oceny prawidłowości wydatkowania środków unijnych należy porównać przedmiot ustalony we wniosku o dofinansowanie z efektem osiągniętym przez beneficjenta. Istotne jest to, że organ będzie uprawniony do żądania zwrotu całości dofinansowania jedynie wtedy, gdy wykaże, iż nie zrealizowano celów szczegółowych składających się na cel główny projektu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 284/17).
PRZYKŁAD:
- Sfinansowanie zadania, które nie było objęte zakresem rzeczowym projektu;
- Wydatki nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowane.
2. Naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 UFP
Procedury, które wiążą beneficjenta, można podzielić zasadniczo na 3 grupy:
A. Akty prawa powszechnie obowiązującego – polskie;
B. Akty prawa powszechnie obowiązującego – unijne;
C. Postanowienia umowy o dofinansowanie – elementem składowym umowy o dofinansowanie są wytyczne MFiPR oraz wniosek o dofinansowanie.
Środki unijne będą podlegać zwrotowi tylko wtedy, gdy naruszenie procedury będzie jednocześnie powodować rzeczywistą lub potencjalną szkodę w \budżecie ogólnym UE.
PRZYKŁAD:
- Naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych;
- Nieosiągnięcie wskaźników projektu określonych w umowie o dofinansowanie
3. Środki pobrane nienależnie
To środki przyznane bez podstawy prawnej.
PRZYKŁAD:
- Środki stanowiące pokrycie wydatków, które zostały poniesione przed datą kwalifikowalności;
- Środki przyznane na podstawie sfałszowanych dokumentów;
- Środki dla beneficjenta, który podlegał wykluczenia z możliwości otrzymania środków.
4. Środki pobrane w nadmiernej wysokości
Oznacza to sytuację, w której wysokość przyznanych środków jest za duża w stosunku do niezbędnej do realizacji projektu wysokości finansowania, która wynika z umowy o dofinansowanie. To również stan, w którym środki otrzymane przez beneficjenta przewyższają wysokość kwot wskazanych w umowie o dofinansowanie lub w innych przepisach.
PRZYKŁAD:
Zawyżona kwota kosztorysu projektu – w wyniku przeprowadzenia procedury wyboru oferty na realizację zamówienia publicznego została wybrana oferta korzystniejsza niż przewidziana w projekcie.
Zarówno organy, jak i sądy administracyjne, nie mogą uzależniać zwrotu środków od prawidłowości wypowiedzenia umowy o dofinansowanie. Oznacza to, że ocena okoliczności i trybu wypowiedzenia umowy o dofinansowanie pozostaje w zasadzie bez wpływu na postępowanie zwrotowe prowadzone w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Beneficjenci mogą jednak dochodzić roszczeń związanych z rozwiązaniem umowy na drodze cywilnoprawnej. W praktyce jednak, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości i będącego jego konsekwencją rozwiązania umowy zarówno kwestia rozwiązania umowy, jak i postępowania zwrotowego mają tożsamą podstawę faktyczną i dane zdarzenie może być badane zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym.
*) Na podstawie danych uzyskanych od 31 instytucji według raportu „Efektywność procedur zwrotu środków unijnych przygotowanego przez Kancelarię Prawną Brysiewicz Bokinia Sakławski we współpracy z UMCS w Lublinie. Przytoczone dane wskazują na wyraźną dysproporcję między liczbą wszczętych postępowań w sprawie zwrotu środków w perspektywie finansowej na lata 2007-2013 (4050), a liczbą tych postępowań wszczętych w kolejnej perspektywie finansowej, tj. na lata 2014-2020 (615).
Zofia Szewczuk Kancelaria Brysiewicz Bokinia Sakławski
