Pewien miłośnik motoryzacji otrzymał list z urzędu skarbowego. Urząd ostrzegł, iż jeżeli podatnik w tym roku kalendarzowym sprzeda jeszcze jeden samochód, potraktowane zostanie to jako działalność podlegająca VAT. Tylko i aż tyle. W efekcie podatnik do końca roku użytkował ten sam samochód. I moglibyśmy się cieszyć z takiego sposobu traktowania przez administrację podatkową, gdyby nie to, że urząd ten nazywa się Finanzamt, a sprawa miała miejsce w Niemczech.

Pewność prawna polskiego podatnika to wciąż tylko postulat. Doradcy podatkowi znani są z mowy pełnej ostrożnych stwierdzeń, wątpliwości i „disclaimerów". Informują o sprzecznych ze sobą decyzjach organów z różnych województw i notorycznie zachęcają do uzyskiwania interpretacji podatkowych. Przykładem może być choćby opodatkowanie dochodów z najmu lokali: po latach stosowania zryczałtowanej stawki 8,5 proc. niektóre urzędy skarbowe uznają, iż uzyskiwanie dochodów z najmu więcej niż jednego lokalu podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych, jak prowadzenie działalności gospodarczej. Gdzie jest granica? Nie wiadomo.

Nic nowego, podatniku

I w takiej sytuacji media obiegła informacja o tzw. prezydenckim projekcie zmian w ordynacji podatkowej mających ułatwić życie podatnikowi. Pojawi się w niej m.in. przepis nakazujący organom rozstrzygać na korzyść podatnika wszelkie wątpliwości w wykładni prawa. Podatnik dostałby skuteczny oręż obrony przed wątpliwymi czy niesłusznymi decyzjami organów podatkowych.

Nic bardziej mylnego. O ile skodyfikowanie tej zasady jest krokiem w dobrym kierunku, o tyle nie można zgodzić się z tezą o jej przełomowym charakterze. Sami autorzy uzasadnienia projektu stwierdzają, iż jej źródłem są ogólne zasady Konstytucji RP. Co oczywiste, urzędnik wymierzający podatek zazwyczaj wątpliwości co do prawa nie ma. Zasada ta ma więc znaczenie dopiero na etapie sądowej kontroli administracji. Jest tam zresztą od pewnego czasu uznana i stosowana. Czyli nihil novi, podatniku. W prezydenckim projekcie na próżno więc szukać przełomowych zmian zapobiegających wydawaniu błędnych decyzji organów podatkowych, a to przecież powinno być istotą ochrony podatnika. Wygrana po latach przed sądem administracyjnym niewiele pomoże, gdy urząd skarbowy zakończy już egzekucję.

Prawdziwą bolączką w kontakcie z administracją skarbową są natomiast jej uchybienia proceduralne, szczególnie te dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Organy podatkowe wydają decyzje wymiarowe nawet przy obiektywnie niewystarczającym materiale dowodowym. Nie wiąże się to jednocześnie z żadnym ryzykiem po stronie urzędnika, bo nieskuteczny jest system odpowiedzialności za ich błędy. Co gorsza, system wynagradzania urzędników w praktyce premiuje skuteczność poboru podatków, a nie prawidłowość wydawanych decyzji.

Kij zawsze się znajdzie

Powyższe nierzadko prowadzi do uchybień o daleko idących skutkach. Organy podatkowe prowadzą kontrole, przekraczając ich zakres, poszukując jakichkolwiek uchybień. Dominuje notoryczna, nieuzasadniona negacja prawdziwości oferowanych przez podatnika dowodów. Nierzadko organy opierają się (w skrajnych wypadkach – wyłącznie) na obciążających zeznaniach skonfliktowanego z podatnikiem kontrahenta, przeciwko któremu prowadzą inne postępowania podatkowe czy karnoskarbowe. Osoba taka zaczyna współpracować z organami państwowymi i zeznaje niezgodnie z prawdą, licząc na łagodniejsze traktowanie. Skutki bezkrytycznej i profiskalnej oceny takich dowodów mogą być nieodwracalne nie tylko dla podatnika, ale i całego jego otoczenia biznesowego – pracowników, kontrahentów i rodziny. System podatkowy postrzegany jest ostatecznie jako obcy, niesprawiedliwy i służący państwu, a nie podatnikom.

Wydaje się oczywiste, iż bez rewizji zasad wynagradzana i odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych nie sposób będzie skutecznie przeciwdziałać rażącym i powtarzającym się błędom w stosowaniu prawa podatkowego.

Przypilnować podwładnych

Wynagrodzenie urzędnika powinno być uzależnione od jego skuteczności w egzekucji świadczeń. Jednocześnie jednak interes fiskalny Skarbu Państwa nie może stać ponad prawami jednostki. Właściwe wyważenie ochrony tych dwóch interesów wydaje się kluczem do stworzenia właściwego systemu wynagrodzeń urzędników. Nie tylko nie powinien być on motywowany finansowo do podejmowania ryzyka wydania nieprawidłowej decyzji, ale i realnie odczuwać skutki swych niezgodnych z prawem zachowań.

Decyzje organów podatkowych wydawane są z upoważnienia kierownika jednostki. Niczym szczególnym nie wydaje się więc wprowadzenie obowiązku (wewnętrznej) kontrasygnaty przełożonego i jego współodpowiedzialności za treść decyzji. Szczególnie w skomplikowanych stanach faktycznych czy w sprawach wyższych wymiarów podatkowych włączenie bardziej doświadczonych urzędników w proces wydawania decyzji podniosłoby z pewnością ich wartość merytoryczną. Odpowiedzialność przełożonego mogłaby stanowić skuteczną prewencję przed rażącymi błędami podwładnych, w tym wydawaniem decyzji wymiarowych w postępowaniach o wątpliwym zapleczu dowodowym.

Nie ulega wątpliwości, iż proponowane zmiany w ordynacji podatkowej oraz w ustawach towarzyszących są interesujące. Niestety ciągle brak odpowiednich mechanizmów, które by skutecznie chroniły podatnika przed skutkami rażących błędów urzędniczych na etapie postępowania administracyjnego. A to powinno stanowić priorytetowy przedmiot ochrony i zainteresowania prawodawcy.

Krzysztof Kuczyński – jest partnerem w Kancelarii Prawnej Domański i Wspólnicy Mateusz Stramski jest doktorantem Uniwersytetu Gdańskiego