Podatek od nieruchomości: Kiedy grupa producentów rolnych korzysta ze zwolnienia

Grupy producentów rolnych działają na podstawie ustawy z 15 września 2000 r. ?o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (DzU nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa ?o grupach producentów). Idea jest prosta: rolnicy wspólnie ponoszą koszty, wspólnie zbywają swoje produkty, a władza stara się im w tym pomóc, albo przynajmniej nie przeszkadzać. Jedną z form takiej pomocy jest zwolnienie z podatku od nieruchomości >patrz ramka.

19 grudnia 2003 r. uchwalono ustawę ?o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (tekst jedn. DzU z 2011 r. nr 145, poz. 868 ze zm.), która uregulowała funkcjonowanie grup producentów owoców ?i warzyw. Regulacja krajowa uzupełnia tylko unijną, którą zawiera rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych – rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku (DzUrz UE L 299, s. 1 ?i nast. ze zm.)

Relacje rozstrzyga... minister

W świetle tak art. 2, jak i art. 3 ustawy ?o grupach producentów trudno dostrzec jakiekolwiek przeciwwskazania dla przyzwolenia producentom owoców lub warzyw na utworzenie grupy producentów rolnych w rozumieniu ustawy o grupach producentów rolnych. Powstaje jednak pytanie, czy należy do nich stosować obie ustawy, a sami członkowie grupy będą mogli zdecydować, o zaliczenie do której ?z grup złożą wniosek.

Zagadnienie to rozstrzyga rozporządzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi ?z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 642: dalej: rozporządzenie). Z pozycji 27 załącznika do rozporządzenia (dokładniej z adnotacji pod treścią załącznika) wynika, że producenci owoców i warzyw nie mogą zrzeszać się w grupach producentów rolnych w rozumieniu ustawy o grupach producentów rolnych, chyba że ich grupa została uznana przed 1 maja 2004 r. W efekcie, „stare" grupy producentów owoców i warzyw są grupami producentów rolnych w rozumieniu powołanej ustawy, ale „nowe" grupy producentów zajmujących się tą samą działalnością są grupami producentów owoców i warzyw ?w rozumieniu ustawy o organizacji rynków.

Wsparcie się nie udało

Po kilku latach organy podatkowe zorientowały się, że są różne grupy producentów i zaczęły domagać się zapłaty podatku od tych grup producentów, które nie „załapały się" na starą ustawę i działały na podstawie nowej. Oczywiście żądania gmin dotyczą nie tylko aktualnego roku podatkowego, ale sięgają 5 lat wstecz, co jest uzasadnione terminami przedawnienia.

Zarówno w interpretacjach organów podatkowych, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dość konsekwentnie (aczkolwiek rozstrzygnięcia są dość nieliczne, np. nieprawomocne wyroki: WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2012 r., I SA/Wr 477/12 i niemalże identyczny wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., III SA/Wa 2806/12) prezentowane jest stanowisko, że zwolnienie z podatku od nieruchomości dotyczy tylko grup producentów rolnych działających na podstawie ustawy ?z 15 września 2000 r. Tylko do tej ustawy odwołuje się bowiem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy podatkowej.

Na pierwszy rzut oka stanowisko sądów administracyjnych sprawia wrażenie dość spójnego. Opiera się ono na stwierdzeniu faktu, że zwolnienie dotyczy „grup producentów rolnych", których funkcjonowanie reguluje jedna ustawa, a podatnicy domagają się „rozszerzenia" zwolnienia na inne podmioty, określane przez przepisy prawa jako „grupy producentów", których funkcjonowanie uregulowane jest zresztą odrębnymi przepisami. Dodatkowo ustawa podatkowa, regulując zakres analizowanego zwolnienia, odwołuje się tylko do pierwszej ustawy, która dotyczy funkcjonowania wyłącznie „grup producentów rolnych". Jeżeli dodać do tego utrwaloną ?w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę zakazu wykładni rozszerzającej przepisów dotyczących ulg i zwolnień podatkowych, to można byłoby tylko wyrazić zdziwienie, że podatnicy domagają się przyznania im zwolnienia, które w sposób tak oczywisty im nie przysługuje.

Przepis nie taki jasny, jak się sędziom wydaje

Stanowisko organów podatkowych można zaakceptować bez zastrzeżeń tylko wtedy, gdy czyta się art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy podatkowej bez rozważenia jego struktury i kontekstu konstytucyjnego. Pozostańmy na razie na gruncie lektury „litery" ustawy podatkowej.

Treść art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy podatkowej, moim zdaniem, wcale nie wiąże na płaszczyźnie terminologicznej jednoznacznie i całościowo ustawy podatkowej ?i ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów. Można wręcz twierdzić, że ?z regulacji klarownie wynika brak takiego powiązania, oprócz odesłania do art. 4 ?ust. 2 ustawy o grupach producentów.

Przepis dotyczy tymczasem zwolnienia dwóch grup przedmiotów opodatkowania:

1. budynki i budowle zajęte przez grupę producentów rolnych wpisaną do rejestru tych grup, wykorzystywane wyłącznie na prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy,

2. budynki i budowle zajęte przez grupę producentów rolnych wpisaną do rejestru tych grup, wykorzystywane w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o grupach producentów, zgodnie z jej aktem założycielskim.

Prawodawca najpierw więc zastosował kryterium podmiotowe (budynki i budowle zajęte przez grupę producentów rolnych wpisaną do rejestru tych grup), a następnie odwołał się do sposobu wykorzystania przedmiotu opodatkowania. Wskazał na dwa sposoby (ewentualnie grupy sposobów) wykorzystania przedmiotów opodatkowania, z których tylko przy określeniu jednego odwołuje się do ustawy o grupach producentów rolnych. Przepis wcale nie stanowi, że grupą producentów rolnych jest grupa w rozumieniu ustawy z 15 września 2000 r.

Pojęcia potoczne

Sądy zakładają, że grupa producentów rolnych to grupa producentów rolnych ?w rozumieniu ustawy z 15 września 2000 r., mimo że przecież w ustawie podatkowej takiego odesłania nie ma. Przyjęcie, że chodzi tu właśnie o takie grupy miałoby sens, gdyby „grupa producentów rolnych" była pojęciem swoiście prawnym, jak własność, dzierżawa, czy samoistne posiadanie. W takim przypadku prawodawca nie musi zawierać w jednej ustawie odwołania do innej, która reguluje takie pojęcie, gdyż po prostu termin taki nie ma potocznego znaczenia. Trzeba go więc interpretować ?w odwołaniu do innej ustawy. Tymczasem grupa producentów rolnych to pojęcie występujące w języku potocznym, trzeba je więc rozumieć potocznie.

Nie oznacza to wbrew pozorom, że skorzystać ze zwolnienia mogłaby każda, nawet niesformalizowana, grupa osób, które zajmą się jakąkolwiek działalnością rolniczą. Zwolnienie odnosi się bowiem tylko do grup producentów rolnych wpisanych do „rejestru tych grup". Musi więc istnieć sformalizowany rejestr, do którego grupa zostanie wpisana.

Zamieszanie wywołane załącznikiem

O braku możliwości utworzenia „nowych" grup producentów rolnych przesądził przepis wykonawczy. Należy się więc zastanowić, czy było to działanie uprawnione.

Zgodnie z art. 6 ustawy o grupach producentów, minister właściwy do spraw rolnictwa miał określić, w drodze rozporządzenia, wykaz produktów i grup produktów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3a pkt 1, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy, biorąc pod uwagę:

1) zróżnicowanie regionalne,

2) koncentrację podaży,

3) sytuację na rynku produktów rolnych,

4) ?aktualny stan zorganizowania się producentów w grupy.

Zakres delegacji ustawowej trzeba interpretować ściśle. Poprzez ograniczenie możliwości zrzeszania się w grupach producentów rolnych producentom owoców ?i warzyw z wykorzystaniem pewnej cezury czasowej, minister rolnictwa i rozwoju wsi wykroczył poza zakres delegacji sformułowanej w art. 6 ustawy o grupach producentów. Nie pozwala ona bowiem na wprowadzenie takiego kryterium różnicowania.

Trudno założyć, że minister ustanowił określoną treść rozporządzenia właśnie po to, aby ograniczyć zakres zwolnienia z podatku od nieruchomości. Przyjęcie takiej koncepcji interpretacyjnej art. 7 ust. 1 ?pkt 13 ustawy podatkowej, że dotyczy on tylko grup producentów rolnych w rozumieniu ustawy z 15 września 2000 r., powoduje jednak, że rozporządzenie wywiera skutek właśnie w postaci ograniczenia zakresu zwolnienia. Ujmując rzecz trywialnie, rozporządzenie ogranicza zakres ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości, „zastępując" w tym zakresie ustawę podatkową. Dodatkowo, ograniczenie to wiąże się z przekroczeniem zakresu delegacji, a w konsekwencji z bezprawiem legislacyjnym.

Zaskakujące jest to, że w obydwu cytowanych powyżej wyrokach sądy administracyjne uznały, że kwestia legalności aktu normatywnego, który jest podstawą do ograniczenia prawa do zwolnienia, jest nieistotna dla sprawy. Sąd uznał więc tym samym za dopuszczalne wydanie wyroku na podstawie przepisów – potencjalnie – nielegalnych.

Tacy sami, a jednak różni

Na pytanie, czym różnią się grupy producentów rolnych, które zrzeszają producentów owoców i warzyw, powstałe przed 1 maja 2004 r., od tych, które powstały po tym dniu, odpowiedź jest oczywista – tylko tym, że te drugie nie korzystają ze zwolnienia. Oczywiście nieco inny jest tryb ich rejestracji, ale są to kwestie w gruncie rzeczy techniczne. Istotne jest to, że aktualnie na starcie działalności, zamiast ułatwienia, grupa producentów owoców i warzyw musiałaby konkurować z identycznymi podmiotami obciążonymi jednak niższymi podatkami, które już dodatkowo funkcjonują na rynku od prawie 10 lat. Rozwiązanie takie nie miałoby sensu gospodarczego, gdyż utrudniałoby rozwój konkurencji. Minister na trwałe uprzywilejował „stare" grupy producentów tych samych owoców i warzyw. Gdzie sens i sprawiedliwość?

Zwolnienie podatkowe dla obiektów zajętych przez grupy producentów

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. DzU z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej: ustawa podatkowa) zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki i budowle zajęte przez grupę producentów rolnych wpisaną do rejestru tych grup, wykorzystywane wyłącznie na prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy lub w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, zgodnie z jej aktem założycielskim.

Zdaniem autora

dr hab. Wojciech Morawski, Wydział Prawa i Administracji UMK w Toruniu