Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora (nie będącego właścicielem nieruchomości) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót rozbiórkowych daje podstawę do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez tego inwestora, co czyni tę decyzję bezprzedmiotową. Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego nieruchomością i na estetykę terenu. Poza tym stwierdzenie wygaśnięcia wspomnianej decyzji leży w interesie właściciela nieruchomości.

Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2016 r. (II OSK 2350/15), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2015 r. (II SA/Bd 201/15).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Właściciel nieruchomości (spółka A) zawarła ze spółką B (inwestorem zainteresowanym nabyciem tej nieruchomości) przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Właściciel nieruchomości upoważnił w tej umowie spółkę B do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dzięki czemu spółka B uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku znajdującego się na nieruchomości spółki A. Spółka B rozpoczęła ww. prace rozbiórkowe. Ponieważ pomiędzy spółkami doszło jednak do sporu, umowa przenosząca własność nieruchomości ze spółki A na spółkę B nigdy nie została zawarta a umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości wygasła.

Spółka A złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na rozbiórkę uzyskanego przez spółkę B. Spółka A we wniosku wyjaśniła, że utrata przez spółkę B prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni pozwolenie na rozbiórkę bezprzedmiotowym. Ponadto spółka A podniosła, że utrzymywanie w obrocie prawnym pozwolenia na rozbiórkę wydanego na rzecz podmiotu, który nie jest właścicielem nieruchomości, uniemożliwia realizację inwestycji budowlanej przez podmiot mający prawo własności nieruchomości.

Prezydent miasta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na rozbiórkę. Uznał, że ponieważ prace rozbiórkowe zostały rozpoczęte przed upływem 3 lat od dnia, gdy pozwolenie na rozbiórkę stało się ostateczne, zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który w tej sytuacji uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

W wyniku odwołania złożonego przez spółkę A wojewoda utrzymał w całości w mocy decyzję prezydenta miasta. Wojewoda podzielił w całości argumentację organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi właściciela nieruchomości na decyzje organów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił obie decyzje. Zdaniem WSA organy powinny zbadać spełnienie się przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przytaczany przez organy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być interpretowany tak, że wyłącza on możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w innych sytuacjach niż określone w tym przepisie.

Od wyroku WSA skargę kasacyjną wywiodła spółka B. NSA jednak skargę kasacyjną oddalił. NSA stwierdził, że w tej sprawie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata) w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ przepis ten dotyczy tylko budowy obiektu budowlanego, ale już nie innych robót budowlanych (w tym nie dotyczy rozbiórki).

Zdaniem NSA ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sprawia, że nie jest możliwe wykonanie tej decyzji ww. inwestora. To zaś czyni tę decyzję bezprzedmiotową. Jednak wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na rozbiórkę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. W innym przypadku - gdy kwestia ta jest sporna - powinien ją rozstrzygnąć sąd powszechny, a do czasu sądowego rozstrzygnięcia organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2350/15.

Komentarz

Tomasz Duchniak, radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Przepisy Prawa budowlanego wymagają, aby na różnych etapach procesu inwestycyjnego inwestor wykazał, że przysługuje mu tzw. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ma on taki obowiązek m.in. przy zgłoszeniu budowy, przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub o pozwolenie na rozbiórkę, przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej przyjmuje się, że inwestor powinien legitymować się ww. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko na etapie ubiegania się o wydanie ww. decyzji (względnie dokonywania zgłoszenia budowy), ale przez cały okres realizacji inwestycji budowlanej. Sądy podkreślają, że organy administracji w określonych wypadkach nie powinny ignorować faktu utraty wspomnianego prawa przez inwestora w toku inwestycji. Omawiany wyrok NSA wpisuje się w tę linię orzeczniczą.

Stan faktyczny leżący o podstaw komentowanego wyroku skłania również do innej refleksji. Mianowicie, spór, który powstał pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem zapewne nie miałby miejsca, gdyby strony odpowiednio wcześnie (w szczególności na etapie zawierania przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości) uzgodniły dalsze postępowanie co do losów pozwolenia na rozbiórkę na wypadek niezawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości w ustalonym terminie. Szczególnie z perspektywy właściciela nieruchomości warto zatem pamiętać, aby jeszcze na etapie zawierania przedwstępnej umowy sprzedaży uregulować zakres współpracy stron na wypadek, gdyby przeniesienie własności nieruchomości ostatecznie się nie ziściło, a niedoszły nabywca po zawarciu umowy przedwstępnej uzyskał określone pozwolenia budowlane.