Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji m.in. nieprawidłowe stwierdzenie, że nałożona na niego opłata legalizacyjna nie podlega umorzeniu na zasadach określonych w o.p., pomimo odesłania do niej w przepisach p.b., a przesłanki uzasadniające umorzenie zostały przez skarżącego spełnione.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem sądu, istota konstrukcji opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania do niej przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III o.p. nie obejmuje przepisu art. 67a tej ustawy, tj. regulacji bezprzedmiotowej ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna. Skoro wspomniana opłata nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu o.p., brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień.
—Anna Główka
Anna Główka, radca prawny w warszawskim biurze Rödl & Partner
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie (art. 48 – 49a p.b.).
Warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę jest m.in. uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się – zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. – odpowiednio przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. W art. 59g ust. 5 p.b. zawarte zostało natomiast odesłanie do przepisów działu III ordynacji podatkowej, w którym to dziale znajdują się m.in. przepisy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a; art. 67a–67e). Określone w o.p. uprawnienia organu podatkowego przysługują na gruncie p.b. wojewodzie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odesłanie to musi być rozpatrywane z uwzględnieniem różnicy pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym ani nie ma charakteru kary administracyjnej. Opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu czy też nie (wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2013 r., II SA/Po 182/13). W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty nie podlega ona egzekucji. Sankcją jest wówczas nakaz rozbiórki. Wobec braku możliwości przymusowego egzekwowania uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie ma racjonalnych przesłanek stosowania w stosunku do tej opłaty przepisów działu III o.p., dotyczących umarzania zobowiązań, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty. Odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a–59g p.b., które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy.
