Prowadzenie działalności gospodarczej jest nierozerwalnie związane z koniecznością utrzymywania kontaktu z administracją publiczną. I pomimo kolejnych inicjatyw legislacyjnych wątpliwe jest, aby w przewidywalnym terminie ten stan rzeczy radykalnie miał ulec zmianie.
Warto w tym kontekście poczynić dwa zastrzeżenia. Większość kontaktów przedsiębiorców z urzędnikami ma charakter stały.
Szybkość postępowania zależy w dużej mierze od życzliwości danego pracownika organu i organizacji pracy urzędu. Funkcjonuje jednak wiele procedur najbardziej sformalizowanych - chodzi o czynności administracyjne prowadzone na podstawie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kodeks). Generalnie kodeks ma zastosowanie w przypadku tych rodzajów działalności gospodarczej, które są objęte reglamentacją.
Nosząc się z zamiarem prowadzenia biznesu absolutnym minimum jest posiadanie wiedzy na temat zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jakie one są?
Przede wszystkim praworządność
Artykuł 6 kodeksu zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Wydawać by się mogło, że jest to tzw. oczywista oczywistość. Omawiana zasada jest jednak niejako odbiciem konstytucyjnej zasady praworządności zapisanej w art. 7 ustawy zasadniczej.
Należy pamiętać, że decyzja administracyjna kończąca postępowanie administracyjne jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa (częścią decyzji jest podstawa prawna).
Bardzo ważny w tym kontekście jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2011 r. (I SAB/Wa 328/10), zgodnie z którym omawiana zasada zobowiązuje organy administracji publicznej do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kodeksu.
A co z interesem społecznym
Urzędnicy rozstrzygający sprawy obywateli są zobowiązani stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że omawiana zasada nie tworzy hierarchii pomiędzy wskazanymi elementami.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. (II GSK 118/12) organ ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien je rozpoznać w ich wzajemnej łączności. Nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy.
Na mocy omawianej zasady nie ma więc możliwości, aby w toku postępowania administracyjnego organ, który je prowadzi, w sposób uznaniowy pominął kwestie ważne z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięcia.
Zaufanie obywateli też się przyda
Zgodnie z art. 8 kodeksu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja tej zasady, a więc budowa zaufania obywateli (przedsiębiorców) do państwa jest możliwa tylko wtedy, gdy respektuje się zasadę praworządności.
Nie chodzi tu nawet o stricte naruszenie przepisów przez organ w toku postępowania. Obywatele tracą zaufanie do państwa już wtedy gdy „wydaje" im się, że urzędnicy „coś kręcą". Niska świadomość prawna obywateli i mało przystępny język prawniczy powodują, że obywatele czują się zagubieni.
W takiej sytuacji bywają też przedsiębiorcy. Realizacja omawianej zasady jest w praktyce bardzo trudna, nawet wtedy, gdy administracja publiczna dokłada wszelkich starań w tym zakresie.
Bez informacji się nie obejdzie
Obowiązkiem urzędów administracji publicznej jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w toku postępowania administracyjnego. Tak więc po stronie urzędów spoczywa powinność czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, czyli także przedsiębiorcy, nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym właśnie celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ustawodawca nałożył więc na administrację zobowiązanie niejako „pilnowania" tego, aby nie spełniła się rzymska paremia ignorantia iuris nocet. Zresztą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 października 2011 r. (II SA/Kr 1510/10) mówi wyraźnie, że przytoczona sentencja na gruncie prawa administracyjnego doznaje pewnego ograniczenia.
Trzeba jednak wyraźnie zastrzec, że obowiązek udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych istnieje jedynie w stosunku do stron postępowania. Jeśli chodzi o jego uczestników, to organ ma jedynie obowiązek udzielania informacji o okolicznościach prawnych.
Trzeba stawić czoła
Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednocześnie przed wydaniem decyzji strona ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zasada ta może nie być wypełniona tylko wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Jeżeli taka sytuacja nastąpi, to stosowna adnotacja musi znaleźć się w aktach sprawy.
Z opisanych wyżej obowiązków urząd nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy strona odbywa karę pozbawienia wolności. Na omawianą zasadę przedsiębiorca powinien się powoływać szczególnie wtedy, gdy urząd przyjmuje postawę „nie, bo nie", czy też „taka zapadła decyzja i koniec, nie ma o czym gadać".
Daj się przekonać
Zasada przekonywania polega na tym, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Dzięki temu powinno zostać zwiększone prawdopodobieństwo wykonania przez strony (także przedsiębiorców) decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Ustawodawca wprowadził tę zasadę w celu uniknięcia sytuacji, w której strony czułyby się pokrzywdzone przez urząd na zasadzie „nie wiem dlaczego podjęto taką decyzję, czym się kierowano". Wyczerpujące wyjaśnienia i co ważne udzielone przystępnym językiem, pozwalają stworzyć u adresata decyzji poczucie zrozumienia dla rozstrzygnięć podjętych przez urzędnika.
Nie od razu, ale szybko
Zgodnie z kodeksem urzędy administracji publicznej muszą działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co więcej, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tyle mówi teoria i jest to stan idealny. Praktykę zna chyba każdy z nas.
Decyzje są wydawane nierzadko pod koniec ustawowego terminu. Cierpi na tym nie tylko obrót gospodarczy – przedstawiciele biznesu często wolą znać rozstrzygnięcie, nawet gdy jest ono niekorzystne, niż trwać w niepewności - lecz także przeciętny Kowalski. Omawiana zasada pozostaje póki co jedynie deklaracją.
Trzeba także pamiętać o orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. (I SAB/Wa 79/11), które stwierdza, że z omawianej zasady wynika obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.
Nie ma to jak korzystna ugoda
Zgodnie z kodeksem, sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody.
Co więcej, organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające (ale nie przymuszające) strony, a więc i przedsiębiorców do zawarcia ugody. Instytucja ugody administracyjnej ma tę zaletę, że stwarza szansę, że z danego sporu obydwie strony wyjdą wystarczająco zadowolone.
Nie tylko na słowo
Sprawy muszą być prowadzone i załatwiane w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DzU nr 64, poz. 565 ze zm.). Forma ustna załatwienia sprawy jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie.
W praktyce zasada ta ma swoje konsekwencje w tym, że w formie pisemnej przedsiębiorca otrzyma decyzję administracyjną, ale także papier będzie mu potrzebny do wykonania czynności procesowych takich jak wnoszenie odwołań, zażaleń, żądań.
Szukaj racji wyżej
Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zawsze można się odwołać do organu wyższego rzędu (jeszcze nie sądu) od rozstrzygnięcia (nieostatecznego), które nie zadowala strony. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do strony, czyli w naszym przypadku: przedsiębiorcy.
Od omawianej zasady, która jest realizacją konstytucyjnego rozstrzygnięcia zawartego w art. 78 ustawy zasadniczej istnieją dwa wyjątki. Po pierwsze, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Drugi dotyczy decyzji wydanych na podstawie przepisów szczególnych.
Są jeszcze sądy
Zgodnie z kodeksem istnieją decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli decyzje ostateczne. Ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności, czy też wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami.
Decyzje niezgodne z prawem mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w przepisach konstytuujących sądownictwo administracyjne. Ustawodawca stanął na stanowisku, że pomimo dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może zdarzyć się sytuacja, w której wydana zostanie decyzja obarczona wadą prawną. Dlatego też powołano sądownictwo administracyjne, aby eliminować wadliwe decyzje z obrotu.
Piotr Rogowiecki ekspert Pracodawcy RP
Komentuje Piotr Rogowiecki ekspert Pracodawcy RP
Opisane obok zasady ogólne procedury administracyjnej tworzą dość dobre zabezpieczenie interesów stron postępowania. Warto, aby przedsiębiorca znał tę tematykę, gdyż często ma on do czynienia z urzędami, co w warunkach prowadzenia działalności gospodarczej jest nieuniknione.
Trzeba jednak pamiętać, że kodeks postępowania administracyjnego to przepisy procesowe. Prawdziwym problemem jest niestabilne i niespójne materialne prawo administracyjne. Kwesta jego interpretacji budzi nierzadko wątpliwości, nawet urzędników. Trudno się więc dziwić, że kłopoty z dostosowaniem się do jego reguł mają także przedsiębiorcy, którymi są najczęściej zwykli Kowalscy.
