W ramach inwestycji budowlanej inwestor nie jest zawsze w stanie skutecznie nadzorować postępujących prac i stwierdzać na bieżąco wszelkich nieprawidłowości. Mimo to ciąży na nim ustawowy obowiązek organizacji procesu budowy.
W celu sprostania wymogom przewidzianym przez prawo może on, a niekiedy musi ustanowić na budowie nadzór inwestorski lub zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.
Jakie obowiązki na budowie
Zgodnie z art. 17 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (upb) inspektor nadzoru inwestorskie-go zaliczany jest z mocy prawa do grona uczestników procesu budowlanego.
Jego zadaniem jest zapewnienie profesjonalnego wsparcia dla inwestora, w szczególności zaś reprezentowanie go na budowie. Rolę tę inspektor pełnić ma poprzez kontrolowanie zgodności realizacji robót z projektem, treścią pozwolenia na budowę, przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Do jego podstawowych, wymienionych w art. 25 upb obowiązków zaliczyć trzeba również kontrolę jakości wyrobów budowlanych i wykonywanych robót, jak i przygotowanie oraz uczestniczenie w odbiorach.
Fakultatywnie, na żądanie inwestora, inspektor nadzoru inwestorskiego zobowiązany może być także do kontrolowania rozliczeń budowy. Wskazane obowiązki stanowią zestawienie podstawowe i nic nie stoi na przeszkodzie, by rozszerzyć ich zakres w umowie z inspektorem (dodając na przykład umocowanie do działania w charakterze pełnomocnika inwestora wobec wykonawcy – wyrok SN z 24 października 2003 r., III CK 57/02).
Uprawnienia władcze
W celu umożliwienia realizacji obowiązków inspektor nadzoru inwestorskiego wyposażony został w szereg uprawnień wymienionych w art. 26 upb.
Są to uprawnienia władcze. Obejmują między innymi wydawanie kierownikowi budowy lub robót wiążących (pod rygorem pociągnięcia kierownika do odpowiedzialności zawodowej) poleceń potwierdzanych wpisem do dziennika budowy. Inspektor może też żądać dokonywania poprawek bądź ponownego wykonywania wadliwie wykonanych robót.
W przypadku, gdy kontynuowanie robót mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej niezgodności z projektem lub pozwoleniem na budowę albo stwarzałoby zagrożenie, inspektor ma prawo żądać wstrzymania dalszych prac. Służy mu również uprawnienie do zgłaszania projektantowi sprawującemu nadzór autorski propozycji rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie.
Wysokie kwalifikacje
Z uwagi na zakres ustawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego w pełni zrozumiały jest wymóg posiadania przez inspektora wysokich kwalifikacji do pełnienia tej funkcji (art. 12 upb).
Także osoba uprawniona do kierowania robotami budowlanymi może sprawować nadzór inwestorski, z tym jednak zastrzeżeniem, iż zabronione jest łączenie na jednej budowie funkcji inspektora nadzoru i kierownika budowy bądź robót (art. 24 upb). Ustawa nie zakazuje natomiast pełnienia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego przez projektanta sprawującego przy tej samej inwestycji nadzór autorski, pod warunkiem posiadania wszystkich niezbędnych uprawnień.
Uwagi autorskie
Projektant, będący kolejnym uczestnikiem procesu budowlanego, może zostać zobowiązany do sprawowania nadzoru autorskiego – zarówno na żądanie samego inwestora, jak i na mocy decyzji właściwego organu nakazującej inwestorowi zapewnienie tego nadzoru.
W przeciwieństwie do pochodzącego z wyboru inwestora inspektora nadzoru inwestorskiego projektant, godząc się na sporządzenie projektu budowlanego, musi liczyć się również z możliwością powołania go do pełnienia nadzoru autorskiego nad swoim dziełem.
Nadzór ten sprawowany ma być w zakresie stwierdzania zgodności realizacji robót budowlanych z projektem oraz uzgadniania możliwości wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do pierwotnie zaprojektowanych (por. art. 20 ust. 1 pkt 4 lit. b) upb).
Ile pracy
Taki minimalny zakres nadzoru autorskiego może być oczywiście rozszerzony – jak w przypadku nadzoru inwestorskiego – w umowie pomiędzy projektantem a inwestorem. Warto zaznaczyć, iż ustawa nie wymienia ani sposobu wykonywania przez projektanta czynności nadzorczych, ani ich częstotliwości. Materia ta powinna być zatem, dla uniknięcia ewentualnych nieporozumień, uregulowana we wspomnianej umowie.
Projektant ma prawo wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy. Podobnie jak inspektor nadzoru inwestorskiego projektant ma także prawo żądania wstrzymania robót budowlanych. Uprawnienie to realizowane powinno być w drodze wpisu do dziennika budowy, w sytuacji potencjalnego zagrożenia bądź też wykonywania robót niezgodnie z projektem (art. 21 upb).
Dodatkowe koszty
Pojawienie się na placu budowy nadzoru inwestorskiego lub autorskiego może mieć kilka przyczyn. Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, jak również zobowiązanie projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego jest przede wszystkim uprawnieniem inwestora (art. 18 ust. 2 i 3 upb).
Z zasady to w jego gestii leży podjęcie decyzji o zapewnieniu sobie fachowej pomocy. Z powołaniem każdego z omawianych nadzorów wiążą się bowiem dodatkowe koszty dla inwestora, których ponoszenia może chcieć on uniknąć przy nieskomplikowanych inwestycjach.
W zakresie nadzoru autorskiego wskazane powyżej prawo inwestora powiązane jest z obowiązkiem projektanta, który nie może odmówić żądaniu i z mocy samej ustawy zobligowany jest do pełnienia przedmiotowego nadzoru (art. 20 ust. 1 pkt 4 upb).
Skomplikowane roboty
Ustawodawca wyróżnia przypadek inwestycji charakteryzującej się wysokim stopniem skomplikowania robót lub warunkami gruntowymi. Wówczas powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych do pełnienia nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przeistacza się z uprawnienia w obowiązkowy element organizacji procesu budowy (art. 18 ust. 1 pkt 5 upb).
Konkretyzacją tego obowiązku jest możliwość zobligowania inwestora przez właściwy organ do ustanowienia nadzoru inwestorskiego oraz zapewnienia nadzoru autorskiego. Może to mieć miejsce – jak wskazano wyżej – w przypadku uzasadnionym wysokim stopniem skomplikowania robót lub obiektu objętego procesem budowlanym. Drugą podstawą jest natomiast przewidywany wpływ danej inwestycji na środowisko (art. 19 ust. 1 upb).
W pozwoleniu na budowę
Omawiany obowiązek może być nałożony na inwestora, zgodnie z art. 19 ust. 1 upb, jedynie w decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd wykluczone jest nakładanie go w formie postanowienia.
Uzasadnione wydaje się przekonanie, iż przez „decyzję o pozwoleniu na budowę” rozumie się w tym kontekście również decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, jak też decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Teoretycznie możliwa jest sytuacja, w której potrzeba zapewnienia nadzoru inwestorskiego lub autorskiego powstaje już w trakcie rozpoczętych robót budowlanych, po wydaniu pozwolenia na budowę. W ustawie – Prawo budowlane przypadek taki nie został odrębnie uregulowany.
Trzy grupy inwestycji
Trzecim źródłem obowiązku ustanowienia nadzoru – obok woli inwestora i decyzji właściwego organu – mogą być przepisy samego prawa, jednak tylko odnośnie do nadzoru inwestorskiego. Reguluje to rozporządzenie ministra infrastruktury z 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego.
Przewiduje ono trzy grupy inwestycji wymagających nadzoru: wymienione wprost kategorie obiektów, obiekty podlegające ocenie oddziaływania na środowisko oraz obiekty zawierające charakterystyczne elementy konstrukcji. Decyzja nakazująca inwestorowi zapewnienie nadzoru inwestorskiego musi zawierać powołanie na konkretny przepis cytowanego rozporządzenia oraz wskazanie, jakiej specjalności inspektor ma być ustanowiony.
Konieczny koordynator
Przy robotach budowlanych obejmujących skomplikowane obiekty konieczne może być zapewnienie nadzoru w zakresie odpowiadającym różnym specjalnościom techniczno-budowlanym. W przypadku powołania kilku inspektorów nadzoru inwestorskiego inwestor musi wyznaczyć jednego z nich na koordynatora (art. 27 upb).
Koordynator taki odpowiadać ma za sprawną współpracę wszystkich osób wykonujących czynności nadzoru inwestorskiego w ramach danej inwestycji. Zakres jego obowiązków nie został jednak określony ustawowo, stąd materia ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowie pomiędzy inwestorem a inspektorem-koordynatorem.
W przypadku zmiany inspektora nadzoru inwestorskiego lub projektanta sprawującego nadzór autorski inwestor ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o niej właściwego organu.
Do zawiadomienia tego załączyć należy oświadczenia o przejęciu obowiązków podpisane przez nowe osoby obejmujące wskazane stanowiska, jak również informację o dacie wystąpienia zgłaszanej zmiany (art. 44 upb).
Możliwe sankcje
Niewykonanie przez inwestora nałożonego nań obowiązku ustanowienia nadzoru inwestorskiego lub zapewnienia nadzoru autorskiego stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2005 r., VII SA/Wa 641/05).
Uchybienie to może więc doprowadzić, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 upb, do wstrzymania robót. Dodatkowo, zaniechanie inwestora w tym zakresie zagrożone jest karą grzywny (art. 93 pkt 6 upb).
Inspektor nadzoru inwestorskiego oraz projektant sprawujący nadzór autorski, którzy nie wykonują swoich obowiązków bądź wykonują je niedbale (wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1928/ 09), a także projektant odmawiający pełnienia nadzoru narażają się na odpowiedzialność zawodową przewidzianą w art. 95 i n. upb, a w niektórych przypadkach także na sankcje karne (art. 90 i n. upb). Ponadto podlegają oni odpowiedzialności cywilnoprawnej na podstawie umów zawartych z inwestorem.
Paweł Barański aplikant radcowski Deloitte
Komentuje Paweł Barański, aplikant radcowski Deloitte
Należy pamiętać, że przesłanki wspomnianego obok art. 19 ust. 1 upb, na których oprzeć się musi organ, nakazując inwestorowi powołanie inspektora nadzoru inwestorskiego lub żądanie od projektanta pełnienia czynności nadzoru autorskiego, mają charakter uznaniowy.
W przepisie odwołano się bowiem do niedookreślonych pojęć, takich jak „wysoki stopień skomplikowania obiektu lub robót budowlanych”, oraz wskazano, że organ obowiązek taki nałożyć „może”,lecz nie musi tego czynić.
Z charakteru normy art. 19 ust. 1 upb., wynika dla organu wymóg wyczerpującego uzasadnienia swojej decyzji poprzez jednoznaczne wykazanie, że przynajmniej jedna z tych przesłanek zaistniała w ramach konkretnej inwestycji. Niedopuszczalne jest bowiem interpretowanie uznaniowościjako synonimu całkowitej swobody działań administracji.
