Choć samo zjawisko samowoli budowlanej jest naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 lutego 2015 r. (VII SA/Wa 1552/14).
Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego utrzymał w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nakazującą inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego. Budynek został wybudowany samowolnie ok. 1990 r., co uzasadniało prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, na podstawie którego wydano decyzję rozbiórkową. Według tego przepisu decyzja rozbiórkowa zostaje wydana, jeżeli obiekt wzniesiony został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem organu przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Jak wynika z uchwalonego w 2013 r. i obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej występuje zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Na nieruchomości inwestora usytuowane są natomiast trzy budynki mieszkalne. Wybudowany w warunkach samowoli budynek narusza ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę.
Inwestor wniósł skargę do sądu, która została uwzględniona. Sąd uznał, że przy ocenie samowoli budowlanej popełnionej w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. uwzględnić należy również przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy. Jeżeli zostanie stwierdzone, że budynek wybudowano w sposób niesprzeczny z obowiązującymi wówczas przepisami o planowaniu przestrzennym, to brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.
Anna Główka, radca prawny w warszawskim biurze Rödl & Partner
Zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane (z 7 lipca 1994 r.) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37–42 prawa budowlanego z 1974 r.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości, czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Kwestię tę rozstrzygnął NSA w uchwale siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, stwierdzając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w tym przepisie, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jak uznał NSA, jest to podyktowane koniecznością pogodzenia tego typu sytuacji z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 konstytucji) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 konstytucji) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji). W sprzeczności z ww. zasadami byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
W komentowanej sprawie organy rozpatrzyły sprawę samowolnie wybudowanego budynku wyłącznie w świetle ustaleń wynikających z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinny natomiast zbadać również, czy powstały w warunkach samowoli budowlanej budynek nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie budowy. Gdyby się okazało, że taka sytuacja nie ma miejsca, decyzja rozbiórkowa nie powinna być wydana. Organy bowiem tolerowały stan samowoli popełnionej ok. 1990 r. przez ponad 20 lat, a postępowanie wszczęły dopiero po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji interes prawny inwestora powinien uzyskać ochronę.