Jak liczyć termin dla opłaty adiacenckiej

Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 maja 2014 r., II SA/Po 117/14.

Organ I instancji orzekł 9 listopada 2010 r. o ustaleniu – po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy X – opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, położonej przy ww. ulicy X, spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi i zobowiązał skarżącą do jej uiszczenia w wyznaczonym terminie. Decyzję doręczono skarżącej 18 listopada 2010 r.

Skarżąca wniosła odwołanie, które samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniło, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

13 sierpniu 2013 r. organ I instancji orzekł ponownie o ustaleniu wobec skarżącej opłaty adiacenckiej. Organ przy tym wskazał, że do protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania drogi doszło 27 listopada 2007 r., wobec tego w tym dniu stworzono skarżącej warunki do korzystania z wybudowanej drogi.

Skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że decyzja została wydana po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało decyzję w mocy. Wobec brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji, bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego jej uchylenia. Pierwsza decyzja została wydana 9 listopada 2010 r. i doręczona 18 listopada 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał 27 listopada 2010 r.

Skarżąca wniosła skargę do sądu. WSA w Poznaniu uznał skargę za zasadną, wskazując, że adekwatna w niniejszej sprawie dla oceny zachowania trzyletniego terminu jest decyzja wydana przez organ I instancji 13 sierpnia 2013 r. Wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie ww. trzyletniego terminu.  Decyzja wydana 9 listopada 2010 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO. Wydanie nieostatecznej decyzji w terminie wskazanym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby I-instancyjna decyzja została następnie uchylona.

Anna Główka, radca prawny w warszawskim biurze Rödl & Partner

Opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu tej opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnoprawnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09). Wydanie decyzji przed upływem 3-letniego terminu jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po jego upływie.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08).

Sąd w komentowanej sprawie nie podzielił  tego poglądu, z czym należy się zgodzić. Wykładnia zaprezentowana w ww. wyroku WSA w Gdańsku prowadzi bowiem do wniosku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Tymczasem uchylenie decyzji I-instancyjnej powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego też wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Nie można bowiem za zachowanie terminu 3-letniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin 3-letni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Takie stanowisko byłoby trafne, gdyby ustawodawca powiązał termin 3-letni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. (wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13; podobnie np. wyrok WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 297/13, wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12). Tylko taka wykładnia  tej regulacji prawnej da się pogodzić, z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz jego  pewności.