Zgoda na przeniesienie decyzji ?o warunkach zabudowy to oświadczenie woli

Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny ?w wyroku z 12 lutego 2014 r. (II OSK 2508/12).

Spółka wystąpiła do prezydenta miasta ?o przeniesienie na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, wydanej na wniosek innej spółki, i wniosła o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka, na której rzecz wydana została ww. decyzja, cofnęła zgodę na przeniesienie  jej na skarżącą spółkę, powołując się na wadę oświadczenia woli, wobec czego skarżąca spółka wystąpiła do sądu z powództwem w sprawie stwierdzenia bezskuteczności uchylenia się przez spółkę od skutków prawnych oświadczenia woli ?o wyrażeniu zgody na przeniesienie na skarżącą praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji. Organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, a jego rozstrzygnięcie podtrzymało samorządowe kolegium odwoławcze. Uznało, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter administracyjnoprawny, ?a nie cywilnoprawny, wobec czego nie jest oświadczeniem woli. Skoro spółka złożyła oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie na skarżącą ww. decyzji, to nie zostały spełnione łącznie przesłanki do zastosowania z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Złożenie przez skarżącą spółkę pozwu ?o ustalenie, że cofnięcie oświadczenia woli nie zostało dokonane skutecznie, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wobec czego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Skargę do sądu wniosła skarżąca spółka, wskazując, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli. Skuteczność cofnięcia zgody stanowi kwestię wstępną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny.

Sąd przychylił się do stanowiska skarżącej. Skoro między stronami powstał spór co do skuteczności uchylenia się przez spółkę od skutków prawnych oświadczenia woli ?o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw ?z decyzji o warunkach zabudowy, organ obowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny.  Jego wyrok stanowić będzie podstawę oceny spełnienia przesłanek z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Od wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, którą NSA oddalił, podtrzymując stanowisko sądu I instancji.

Anna ?Główka, radca prawny ?w warszawskim biurze Rödl ?& Partner

Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. ?W sprawie istotą sporu była ocena charakteru prawnego zgody spółki, na której rzecz decyzja o warunkach zabudowy została wydana, na przeniesienie tej decyzji na rzecz skarżącej.

Przenoszenie praw i obowiązków zawartych ?w decyzji administracyjnej na inny podmiot jest w prawie administracyjnym dopuszczalne wyjątkowo. Tego typu konstrukcję odnajdujemy np. w ustawie – Prawo budowlane (u.p.b.) ?w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 u.p.b.). W tym przepisie upatruje się pierwowzoru konstrukcji przewidzianej w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Decyzja ?o warunkach zabudowy zawsze wydawana jest na rzecz jej adresata (wnioskodawcy), inne zaś osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (pierwotnego wnioskodawcy – wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 646/09). Przeniesienie praw ?z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją, traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione (wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05).

W wyroku z 11 lipca 2007 r. (II OSK 1042/06), NSA wypowiedział się w kwestii charakteru prawnego zgody na przeniesienie decyzji ?o pozwoleniu na budowę, co w moim odczuciu daje się odnieść również do zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, ?z uwagi na niemal identyczne brzmienie tych dwóch regulacji. NSA stwierdził, że zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i powinno się do niego stosować przepisy dotyczące oświadczeń woli oraz ich wad.

W komentowanej sprawie doszło do sporu, ?czy oświadczenie woli spółki wyrażające zgodę na przeniesienie na skarżącą decyzji wciąż obowiązuje czy też doszło do skutecznego uchylenia się od tego oświadczenia woli. Kwestia ta mogła zostać rozstrzygnięta wyłącznie przez sąd powszechny. Zgodnie ?z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć m.in. kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której się toczy postępowanie „główne", i musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia. Zgoda spółki jest niezbędnym warunkiem przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na skarżącą. Zgoda ta, stanowiąca oświadczenie woli, została cofnięta, co zakwestionowała skarżąca, wytaczając powództwo przed sądem. W takiej sytuacji organ był obowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji do czasu rozstrzygnięcia kwestii zgody przez sąd.