Sprawy ubezpieczeń społecznych mogłyby zostać przekazane do sądów administracyjnych. Przemawia za tym ich charakter i rodzaj, natomiast względy systemowe oraz potencjalne problemy kadrowe i organizacyjne skłaniają do odmiennych wniosków.
Sprawa nie jest jednoznaczna
Jeszcze nie tak dawno wypowiadała się na ten temat pani sędzia Anna Dalkowska, pełniąc wówczas funkcję podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Koncepcja ta nie została jednak zaprezentowana w proponowanej obecnie reformie wymiaru sprawiedliwości, nie zapadły więc chyba jeszcze decyzje o jej realizacji. Kwestia w istocie nie jest bowiem jednoznaczna. Sprawy ubezpieczeń społecznych rozpoznawane są przez sądy powszechne od wielu dziesiątków lat, mimo że faktycznie należą do dziedziny prawa administracyjnego.
Czytaj więcej
Prawnicy mają zastrzeżenia: skoro kandydaci na urząd mają być wybierani w wyborach powszechnych, nie będą apolityczni i niezawiśli. A powinni.
Na ich szczególny charakter wskazywał także Sąd Najwyższy m.in. w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10), podkreślając, że nie są to sprawy cywilne w znaczeniu materialnym i wywodzą się ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym. Normy prawa ubezpieczeń społecznych są uznawane za część składową prawa zabezpieczenia społecznego mającego charakter odrębnej gałęzi prawa.
Warto przypomnieć, że sprawy ubezpieczeniowe początkowo są prowadzone przed organami rentowymi, przede wszystkim chodzi tu o Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Następnie, po wydaniu przez te organy decyzji, na skutek złożonego odwołania są one przekazywane do sądów powszechnych.
W sądach są prowadzone w trybie procesu, w postępowaniu odrębnym (art. 459–477(14a) kodeksu postępowania cywilnego). Przy czym na styku tego przeniesienia spraw do sądu powszechnego i dalszego zakresu ich rozpoznania powstają różnego rodzaju problemy, które często wyjaśniane są dopiero przez Sąd Najwyższy.
W sądach sprawy ubezpieczeniowe rozpoznawane są w pierwszej instancji zarówno w sądach rejonowych, jak i okręgowych. Przepisy o właściwości rzeczowej przewidują tu domniemanie właściwości sądów okręgowych, zaś sądy rejonowe są właściwe tylko w ściśle wskazanych przypadkach (art. 477(8) k.p.c.). Zwykle sprawy te trafiają do wydziałów, w których rozpoznawane są także sprawy prawa pracy. Jest tak chyba tylko ze względu na powiązania historyczne.
Sprawy ubezpieczeń społecznych mają bowiem bardzo niewiele wspólnego z prawem pracy. W zasadzie chyba tyle, że stosunek pracy stanowi jeden z popularniejszych tytułów podlegania ubezpieczeniom społecznym.
Rozbieżność
Właściwie stwierdzić można, że mają więcej powiązań z prawem podatkowym niż z prawem pracy. Jest to widoczne zwłaszcza w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która wprost w art. 4 pkt 9 dosyła się do definicji przychodu zawartej w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w art. 31 do licznych przepisów ordynacji podatkowej. Przy czym na gruncie tego ostatniego przepisu i art. 116 ordynacji podatkowej, który dotyczy osobistej odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych, można było jeszcze całkiem niedawno obserwować zabawną rozbieżność w interpretacji tych samych przesłanek przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy z jednej strony, a przez sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny z drugiej. Tego rodzaju rozbieżności można by uniknąć, gdyby sprawy te były rozpoznawane w jednym pionie.
Uważam więc, że ze względu na ich charakter sprawy ubezpieczeń społecznych niekoniecznie muszą być rozpoznawane przez sądy powszechne, a ich przekazanie do sądów administracyjnych wydaje się merytorycznie uzasadnione. Tym bardziej że sądy te rozpoznają już zbliżone sprawy, choćby prawa podatkowego lub świadczeń rodzinnych. Pisząc te słowa, mam świadomość, że pogląd ten może wzbudzić pewne obawy i zastrzeżenia kolegów w sądach administracyjnych.
Nie jestem też pewien, czy sądy te są obecnie przygotowane organizacyjnie i kadrowo do rozpoznawania tego rodzaju spraw, tym bardziej że ich nie brakuje i w przyszłości raczej nie zabraknie.
Potrzeba szybkości i sprawności
Znaczna ilość spraw ubezpieczeniowych w sądach, po pierwsze, wynika z faktu, że wniesienie odwołania do sądu jest bezpłatne. Nic więc ubezpieczonego lub płatnika składek nie kosztuje zakwestionowanie decyzji organu i wystąpienie na drogę sądową (a może uda się coś wygrać?). Czy jest to słuszne rozwiązanie i czy ze zwolnienia tego powinny korzystać także podmioty gospodarcze, w tym spółki giełdowe? Mam wątpliwości, ale jest to temat na inne rozważania.
Po drugie, duża ilość spraw ubezpieczeniowych wynika też z ogromnej zmienności tego prawa i jego nie najlepszej jakości.
Prawo ubezpieczeń społecznych podlega bowiem ciągłym modyfikacjom, wprowadzane są różnego rodzaju, czasem epizodyczne, rozwiązania czy świadczenia, których przyznawanie generuje spory. Do tego ustawy pisane są często niejednoznacznym językiem, w którym wyrażenia z języka potocznego przeplatają się z pojęciami już zdefiniowanymi, np. w innych gałęziach prawa. Nierzadka jest też ingerencja Trybunału Konstytucyjnego, który podważa niektóre rozwiązania ustawowe i daje możliwość np. ponownego obliczania świadczeń. Czasem na skutek tych orzeczeń powstają tzw. ustawy naprawcze.
Wszystko to raczej nie ulegnie zmianom, można więc zakładać, że również ilość spraw ubezpieczeń społecznych nie będzie się zmniejszać. Przekazanie ich zatem do sądów administracyjnych oznaczałoby istotne ich obciążenie, a równocześnie odciążenie sądów powszechnych, zwłaszcza sądów okręgowych i apelacyjnych.
Z pewnością potrzebna byłaby analiza, czy wskutek takiej zmiany doszłoby do przyśpieszenia w rozpoznawaniu tych spraw i czy przyniosłoby to w ostateczności korzyść obywatelom oczekującym szybkiego i sprawnego rozpoznawania ich odwołań.
Kwestia do rozstrzygnięcia
Wydaje się, że niezbędne byłoby tu też wzmocnienie sądów administracyjnych kadrą orzeczniczą i obsługową. Być może także konieczna byłaby rozbudowa bazy lokalowej. Z pewnością różnie by to wyglądało w poszczególnych ośrodkach, gdyż różne jest też obciążenie i sytuacja poszczególnych sądów administracyjnych. Ponadto, pamiętać trzeba, że sprawy ubezpieczeniowe są rozpoznawane przez dwie instancje.
Dlatego też wątpliwości budzi, czy możliwe jest szybkie rozpoznanie tak licznych spraw w drugiej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej zagadnienie przeniesienia tych spraw warte jest przemyślenia i analizy, ponieważ obecnie zaległości w rozpoznaniu spraw ubezpieczeniowych w niektórych apelacjach sięgają nawet kilku lat, co biorąc pod uwagę ich charakter (np. sprawy o renty lub emerytury), jest zupełnie nieadekwatne do potrzeb społecznych. Znaczny bowiem czas oczekiwania na rozpoznanie tych spraw pozbawia części ubezpieczonych możliwości korzystania ze świadczeń, a nawet skazuje ich na długotrwały brak jakichkolwiek środków utrzymania.
Wydaje się zatem, że wobec planowanych reform wymiaru sprawiedliwości również ta kwestia mogłaby zostać ostatecznie rozstrzygnięta.
Autor jest prezesem Sądu Okręgowego w Kielcach
