Omawiając problem dopuszczalności uznania za stronę członków spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych trzeba przypomnieć czym zasadniczo jest decyzja administracyjna i jaka jest istota decyzji o warunkach zabudowy.

Jednostronnie i władczo

Sądy administracyjne przyjęły w swoim orzecznictwie, że decyzją administracyjną jest jednostronne i władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które wpływa na prawa i obowiązki jednostki. Jednocześnie decyzja administracyjna musi posiadać minimum elementów określonych przepisami prawa np. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Czytaj także: Wniosku inwestora o warunki zabudowy nie można modyfikować

„Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, czy uznanie takiej czynności za decyzję nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby" – wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1995 r., I SA 2257/93, ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 15.

W nowszym orzecznictwie przyjęto z kolei pogląd kładący nacisk na relację pomiędzy decyzją administracyjną a stosunkiem administracyjnoprawnym.

„Za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku)" – wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 654/11.

Niezależnie od prawa do nieruchomości

Jak do tych tez ma się istota decyzji o warunkach zabudowy? Została ona określona w art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Ustawodawca wyszedł z założenia, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezależne od praw przysługujących wnioskodawcy do nieruchomości. W ustawie wprost zastrzeżono, że wydanie takiego rozstrzygnięcia nie rodzi żadnych praw do działki i nie narusza uprawnień osób trzecich (w tym przysługującego im prawa własności). Przy czym taka decyzja może zostać wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy.

Kwestia braku związku między decyzją o warunkach zabudowy a sferą praw i obowiązków jednostki jest wyrażana niekiedy bardzo dobitnie. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie z którym badanie wpływu inwestycji na rzecz osób trzecich możliwe jest dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę – wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 688/15.

Gdy brak planu miejscowego

Tym samym sądy administracyjne tak ujmują istotę decyzji o warunkach zabudowy: „Istota decyzji tej, wydawanej obecnie przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, sprowadza się bowiem do promesy, iż jeśli wnioskodawca spełni wszystkie inne ustawowe przesłanki (w tym posiadanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane) to będzie mógł zrealizować określoną w decyzji inwestycję, zgodnie ze wskazanymi w niej warunkami" – wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 646/09.

Ustawodawca nie ustanowił też przepisów szczególnych dotyczących kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie u.p.z.p. określił jedynie, że odpis decyzji o warunkach zabudowy doręcza się do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Oznacza to tym samym konieczność ustalania kręgu stron przez pryzmat art. 28 K.p.a. – w oparciu o kryterium interesu prawnego.

Czy tylko wnioskodawca

Zgodnie z takim ujęciem istoty decyzji administracyjnej i istoty decyzji o warunkach zabudowy, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinna być tylko jedna strona – wnioskodawca... Przecież z cytowanych wyżej wyroków wynika, że „wuzetka" władczo kształtuje tylko pozycję inwestora poprzez udzielenie mu promesy co do zakresu planowanej inwestycji. Skoro taka decyzja nie oddziałuje na prawa osób trzecich, to nie może naruszać ich K.p.a. Takie podmioty nie mogą więc zostać uznane za strony tego postępowania.

Takie stanowisko byłoby zarazem konsekwentne i bardzo niepraktyczne. Dlatego problem ten został sprytnie rozwiązany uchwałą NSA w Warszawie z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154. Przyjęto w niej pogląd zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy mogą być użytkownicy wieczyści i właściciele sąsiednich nieruchomości. Teza ta utrzymuje się, mimo upływu lat, także w najnowszym orzecznictwie.

Nie tylko właściciel

„Stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję" – wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07.

Pogląd ten, zasadniczo słuszny, nie rozwiązał jednak wszystkich problemów prawnych. Wiele kontrowersji budzi wciąż status członków wspólnot mieszkaniowych lub spółdzielni mieszkaniowych jako samodzielnych stron takich postępowań. Na potrzeby takich stanów faktycznych sądy administracyjne ukuły tezę o warunkowej dopuszczalności takich podmiotów jako stron postępowania. Warunkiem jest wykazanie odrębnego (najlepiej sprzecznego!) interesu prawnego członka wspólnoty/spółdzielni od interesu prawnego takiej jednostki organizacyjnej.

„Nieuprawnionym będzie wywodzenie odrębnego od spółdzielni interesu prawnego dla jej członka, wyłącznie z faktu sąsiedztwa nieruchomości z działką objętą warunkami zabudowy. Także z faktu znajdowania się działki w obszarze analizowanym nie można wywieść tego rodzaju interesu. Przepisy ustawy z 1982 r. Prawo spółdzielcze nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego, którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 K.c. tylko spółdzielnia, jako osoba prawna, poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd" – wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 123/18.

Tym samym w wielu postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się członkowie wspólnot mieszkaniowych lub spółdzielni próbujący uzyskać na własną rękę status strony postępowania administracyjnego. Osoby te wskazują na różne okoliczności prawne lub faktyczne z których wywodzą swój interes prawny. Praktycznie zawsze próby te okazują się nieskuteczne.

W przypadku osób fizycznych podejmuje się próby wywodzenia interesu prawnego z dóbr osobistych. Dobra osobiste są wszak prawami podmiotowymi przysługującymi jednostce, które podlegają ochronie prawnej. Niestety wyroki sądów administracyjnych, w których dobra osobiste zostały uznane za wystarczającą podstawę do wykazania interesu prawnego są nieliczne.

„Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie interesem prawnym skarżących są ich chronione dobra osobiste m.in. prawo do wypoczynku, bezpieczeństwa. Powyższe wynika z faktu, że sąsiadujące lokale mieszkalne stanowiące własność skarżących mają charakter mieszkalny i tak też są wykorzystywane, natomiast lokal mieszkalny, którego dotyczy zaskarżona decyzja ma mieć charakter handlowo-usługowy, co może powodować pewne niedogodności dla właścicieli sąsiednich lokali mieszkalnych" – wyrok prawomocny WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 listopada 2009 r., II SA/Go 441/09.

Sposób rozumowania sądu zaproponowany w powyższym wyroku był prawidłowy. Interes prawny oparty na konieczności ochrony dóbr osobistych przysługujących jednostce ludzkiej jest wszak odrębny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni. Podmioty zbiorowe legitymują się wszak innym katalogiem dóbr osobistych niż osoby fizyczne.

W nowszym orzecznictwie brak jest niestety zrozumienia dla tej problematyki. NSA zdaje się uznawać, że dobra osobiste (czy właściwie chęć ich ochrony) może być podstawą do istnienia interesu prawnego tylko wtedy, gdy są one naruszane w bezprawny sposób. Tymczasem idąc takim tokiem rozumowania nigdy nie uda się w ten sposób wykazać interesu prawnego w zwykłym postępowaniu o wydanie „wuzetki".

„Zarzut pogwałcenia dóbr osobistych skarżącej do jakich zdaniem autora skargi kasacyjnej miałoby dojść w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, co ma przesadzać o przysługującym skarżącej interesie prawnym do bycia stroną postępowania nie jest zasadny. Zauważyć należy, że ochrona dobra osobistego zagrożonego cudzym działaniem jest uzasadniona wówczas, gdy działanie to jest bezprawne, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca" – wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12.

Takie stanowisko sądu bierze się najprawdopodobniej z niezrozumienia zasad ochrony dóbr osobistych określonych przepisami Kodeksu cywilnego. Przepis art. 23 K.c. przewiduje wyraźnie, że dobra osobiste pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Oznacza to, że ochrony dóbr osobistych można dochodzić w różnych postępowaniach, nie tylko w postępowaniu cywilnym. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 24 K.c., którego przepisy określają zasady cywilnoprawnej ochrony dóbr osobistych. Stosownie do art. 24 § 1 K.c. ochrona dóbr osobistych w postępowaniu cywilnym warunkowana jest bezprawnością naruszenia. Tym samym ochrona dóbr osobistych wykonywana w postępowaniu innym niż cywilne nie jest zależna od bezprawności naruszenia.

Nawiasem mówiąc stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 5 marca 2014 r. jest wadliwe z uwagi na nielogiczność zaprezentowanej w nim argumentacji. Nawet, jeżeli przyjąć, że skuteczne wskazywanie na ochronę dóbr osobistych w toku postępowania o wydanie „wuzetki" zależy od bezprawności naruszenia, to nie może powodować, że organ odmówi zainteresowanemu udziału w postępowaniu jako stronie. Wszak brak bezprawności naruszenia, nawet w postępowaniu cywilnym, nie jest ujemną przesłanką procesową. Sąd cywilny nie bada bezprawności naruszenia dóbr osobistych na początku procesu, tak jak bada się przesłanki formalne. Stwierdzenie braku bezprawności naruszenia nie pociąga za sobą przecież postanowienia o odrzuceniu pozwu, tylko powinno skutkować oddaleniem powództwa.

zdaniem autora

Jakub Dorosz- -Kruczyński

Nie ma powodu, by organ prowadzący postępo- wanie w sprawie „wuzetki" a priori rozstrzygał czy naruszenie było bezprawne. Osoba powo- łująca się na swoje dobra osobiste powinna zostać potraktowana jako strona postępowania administracyjnego. Jeżeli naruszenie okaże się bezprawne – np. wniosek o wydanie „wuzetki" okaże się sprzeczny z prawem, to należy wydać decyzję odmowną. Jeżeli inwestor będzie w prawie, to po prostu powinien otrzymać decyzję zgodną z żądaniem.

Jak widać tylko prawidłowe zrozumienie problematyki ochrony dóbr osobistych przez sądy administracyjne albo interwencja ustawodawcy może rozwiązać problem statusu członków spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot jako stron postępowań dot. „wuzetek".