Zasady ogólne gospodarki odpadami zostały określone w dziale drugim ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: u.o.). Obejmują one regulacje w przedmiocie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (art. 16), hierarchii sposobów postępowania z odpadami (art. 17–19), zasadę bliskości (art. 20 – zasadę poddawania odpadów przetwarzaniu w pierwszej kolejności w miejscu ich powstania, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami), postępowanie z odpadami niebezpiecznymi (art. 21), koszty gospodarowania odpadami (art. 22), zbieranie i transport odpadów (art. 23–24b), magazynowanie odpadów (art. 25), usuwanie odpadów (art. 26 – zakaz składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, oraz art. 26a – działania podejmowane w przypadku konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów), przekazywanie odpadów i przenoszenie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami (art. 27–28), przetwarzanie odpadów w instalacjach i urządzeniach (art. 29–31), wstrzymywanie działalności posiadacza odpadów (art. 32), postępowanie z odpadami w zakresie obowiązków posiadacza odpadów (art. 33).

Zasady ogólne

Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada prawa najczęściej wskazuje na pewną prawidłowość stosowania przepisów. Jej adresaci stosują się do niej, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Zasady prawa posiadają często pewną treść samoistną. Pojęcie zasady ogólnej gospodarki odpadami odzwierciedla całokształt wiedzy o systemie prawa gospodarki odpadami. Przez zasady ogólne należy rozumieć uporządkowany i dający się stosunkowo ściśle wyznaczyć układ generalnie sformułowanych prawidłowości obowiązujących w postępowaniu z odpadami, który osadzony jest w systemie prawa gospodarki odpadami i stanowi także bezpośrednie otoczenie normatywne zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Zasady prawa gospodarki odpadami sformułowane w przepisach u.o. stanowią uszczegółowienie zasad prawa ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. DzU z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.).

Większość zasad ogólnych prawa gospodarki odpadami była wcześniej sformułowana w prawie międzynarodowym i w prawie Unii Europejskiej. Ich treść została powtórzona w przepisach u.o. Dokonując wykładni przepisów związanych z omawianym zakresem (w przypadku rozpoznawanym przez NSA ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tekst jedn. DzU z 2020 r., poz. 2056 ze zm.), należy pamiętać, że są one częścią systemu prawa gospodarki, przez który należy rozumieć zbiór norm prawnych obowiązujących, oparty na wspólnych instytucjach prawnych, przy czym części tego systemu są ze sobą powiązane szeregiem zależności treściowych i funkcjonalnych. Instytucje prawne gospodarki odpadami odgrywają istotną rolę w całym kompleksowym procesie systematyzacji prawa gospodarki odpadami, w szczególności jego wykładni. Wykładnia prawa gospodarki odpadami polega m.in. na tworzeniu warunków umożliwiających optymalne gospodarowanie odpadami i zaspokajanie potrzeb z tym związanych (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1339/17).

Najistotniejszą, zresztą wymienioną jako pierwsza, wydaje się zasada ochrony życia i zdrowia oraz środowiska. Zgodnie z art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może (pkt 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt, (pkt 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, (pkt 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Regulacja ta stanowi jedną z zasad gospodarki odpadami i jak każdy przepis prawa ma walor normatywny, co oznacza, że zawiera dyrektywy postępowania, w tym przypadku związane z obowiązkiem ochrony określonych wartości. Art. 16 pkt 1 u.o. zakazuje już powodowania samego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a także środowiska, więc nie jest konieczne powstanie skutków negatywnych, a faktyczne powstanie szkód czy naruszenie standardów wywołuje skutki określone we właściwych przepisach (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Po 804/17, w tej sprawie zob. też wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 998/18).

Organ administracyjny odmawia – chociażby – wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, biorąc pod uwagę potencjalne ryzyko, jakie niesie ze sobą ich przetwarzanie. Sama możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska stanowi wystarczającą przesłankę dla uznania, że pozwolenie takie nie może być wydane (wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 692/19). Mając na uwadze specyfikę zagadnienia zbierania odpadów, ustawodawca wprowadził reglamentację tego typu działalności, przy czym udzielenie zezwolenia zostało obwarowane wymogiem spełnienia określonych warunków i kluczowe zdaje się objęcie ochroną takich dóbr jak życie i zdrowie ludzi oraz zagrożenie dla środowiska (wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 568/17).

W art. 17 u.o. z kolei wprowadzono następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: (1) zapobieganie powstawaniu odpadów, (2) przygotowywanie do ponownego użycia, (3) recykling, (4) inne procesy odzysku, (5) unieszkodliwianie. Natomiast w art. 18 u.o. uszczegółowiono treść zasady przestrzegania hierarchii w postępowaniu z odpadami oraz wskazano przesłanki stosowania tej hierarchii. Artykuł 17 u.o. stanowi odzwierciedlenie treści normatywnej art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE seria L nr 312, s. 3 i nast.). Hierarchia sposobów postępowania z odpadami opiera się na założeniu, iż istnieją sposoby postępowania z odpadami wyższe, które należy realizować w pierwszej kolejności, takie jak: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, a także niższe sposoby postępowania z odpadami, które są podporządkowane wyższym. Sposoby postępowania z odpadami, które należy realizować w dalszej kolejności, muszą być zgodne, niesprzeczne, ze sposobami postępowania wyższego rzędu w hierarchii. Stosując hierarchię sposobów postępowania z odpadami, należy uwzględnić zależności w treściach normatywnych pomiędzy pojęciami prawnymi, takimi jak zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowanie do ponownego użycia, recykling, unieszkodliwianie.

W hierarchii sposobów postępowania z odpadami poszczególne działania są podporządkowane jedne drugim i łącznie tworzą hierarchicznie powiązaną całość, która jest podstawą gospodarki odpadami. Hierarchia sposobów postępowania z odpadami ma służyć przede wszystkim osiąganiu celów wynikających z modelu gospodarki w obiegu zamkniętym; nakazuje ona odpowiednie kształtowanie gospodarki odpadami w zależności od szeregu warunków uregulowanych w art. 18 u.o. (wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2525/17). Omawiana ustawa jasno precyzuje, że każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia.

Konieczny odzysk

Odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Odzysk odpadów polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeśli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać, zaś składowane powinny być tylko te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe. Wskazano też, że w u.o. wyróżnia się trzy typy składowisk: odpadów niebezpiecznych, odpadów obojętnych i odpadów innych niż obojętne; odpady komunalne mogą być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W świetle zasady postępowania z odpadami na składowisko powinny trafiać tylko te odpady komunalne, których nie udało się wcześniej unieszkodliwić w inny sposób, tym samym nie można uznać, aby dotyczyło to np. surowców wtórnych (wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1816/20, zob. także wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2019 r., sygn. II SA/Lu 361/19, wyroki WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, z 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 1294/18, z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18).

Interesujące, wielowymiarowe ujęcie zasady bliskości można dostrzec – poza orzecznictwem sądów administracyjnych – w orzecznictwie sądów powszechnych, w którym – w sprawie z zakresu publicznego prawa konkurencji – ustalono rynek właściwy geograficznie z uwzględnieniem granic regionu wyznaczonego planem gospodarki odpadami dla województwa z uwagi na prawny zakaz wywozu odpadów poza obszar regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone (wyrok SOKiK z 23 kwietnia 2018 r., sygn. XVII AmA 70/15, odnośnie do zasady bliskości zob. też wyroki NSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2104/16, z 28 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1917/16).

Odnosząc się do regulacji kosztów, wskazywano, że treść zasady „zanieczyszczający płaci" powiązana jest z zasadami ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami oraz rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkt. Zasada „zanieczyszczający płaci" jest kwintesencją obowiązków prawnych producentów w systemie prawa gospodarki odpadami oraz wykładni takich pojęć prawnych, jak odpad, gospodarowanie odpadami, gospodarka odpadami, ponowne użycie, przetwarzanie, przygotowanie do ponownego użycia, recykling oraz unieszkodliwianie odpadów. Te pojęcia posiadają ścisłe znaczenie normatywne i są jednocześnie instrumentem stosowania kolejnej zasady dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialności producenta (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1339/17).

Problematyczne okazywało się także magazynowanie odpadów, przez które rozumie się czasowe przechowywanie odpadów, obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Art. 25 u.o. zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić, aby legalnie prowadzić tę czynność. Magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach pierwotnego ich wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Nie jest ono autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów.

Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na wymienione uprzednio formy gospodarki odpadami (wyrok WSA w Krakowie z 22 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 748/16, w tej sprawie też wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 533/17, zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 623/16, w tej sprawie wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2642/16, wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 587/15).

Odpowiedzialnosć posiadacza

Budzące – słusznie zresztą – niepokój społeczny jest wadliwe (choć można byłoby to określić bardziej dobitnie) usuwanie odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, przy czym wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 663/19).

Stwierdzano także, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę. Organ musi się odnieść do wszystkich dowodów wskazanych przez strony, szczególnie gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy okoliczności, jak prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3271/19).

Autor jest radcą prawnym, doktorem i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie