Rozstrzygnięcie premiera w sprawie podziału środków z Programu Inwestycji Strategicznych trudno uznać za satysfakcjonujące, nawet mimo przyznania funduszy prawie wszystkim samorządom.

Trzy wnioski

Trzeba pamiętać, że każdy samorząd mógł złożyć w konkursie trzy wnioski o dofinansowanie wybranej inwestycji. W przypadku pierwszego z wniosków Rada Ministrów nie określiła maksymalnej kwoty dofinansowania, jaką mógł uzyskać wnioskodawca. W przypadku drugiego maksymalna kwota możliwego do uzyskania wsparcia wynosiła 30 mln. zł. Natomiast na dofinansowanie inwestycji wskazanej w trzecim wniosku można było dostać 5 mln. zł.

Jakie kryteria

Większość samorządów otrzymało dofinansowanie na tylko jeden ze złożonych wniosków. Taki stan rzeczy był naturalną konsekwencją ograniczonej puli środków przeznaczonych do wydatkowania w ramach programu. W środowisku samorządowym pojawiają się jednak wątpliwości co do kryteriów, jakimi kierowano się przy przyznawaniu dofinansowania. Co zadecydowało o przyznaniu środków na konkretne zadania?

Jaki sposób oceny

Informacja o sposobie oceny wniosków nie została przekazana samorządom. W postępowaniu dotyczącym wypłaty środków z Programu Inwestycji Strategicznych nie są wydawane decyzje administracyjne. Wnioskodawcy nie poznają tym samym uzasadnienia stojącego za przyznaniem środków.

Fundusz celowy

Program Inwestycji Strategicznych jest kolejnym, obok Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych i Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (dawniej Funduszu Dróg Samorządowych), rządowym funduszem celowym, którego środki rozdzielane są samorządom w procedurze konkursowej. Wszystkie te nabory realizowane są w swoistych postępowaniach, poza trybem określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Taka konstrukcja prawna utrudnia kontrolę legalności rozstrzygnięć o podziale środków zgromadzonych w funduszach.

Władczy charakter czynności

Sądy administracyjne niechętnie uznają swoją właściwość w takich sprawach. W przypadku skarg złożonych przez samorządy na podział środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg w jednym przypadku NSA uznał, że czynności premiera mają charakter władczy i wpływają na sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek trzeba zauważyć, że tylko kilka samorządów zdecydowało się na zaskarżenie działań premiera. W postanowieniu z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20, , NSA stwierdził, że:

„Za poddaniem sądowej kontroli rozstrzygnięć prezesa Rady Ministrów, o których mowa w art. 26 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy (o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg) przemawia również konstytucyjna zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 165 ust. 2 konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W ramach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w nauce wyodrębniono finansową samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która też podlega ochronie. Zauważyć należy, że sądowej ochronie podlegają dochody gmin niezależnie od tego czy mają charakter obligatoryjny, czy też fakultatywny".

Skarga do sądu

Takie orzeczenie NSA jest ważną wskazówką dla samorządów niezadowolonych z rozstrzygnięć dotyczących podziału środków z kolejnych funduszy. Zarówno RFDR, RFIL i obecnie Program Inwestycji Strategicznych mają zbliżoną konstrukcję prawną. Oznacza to, że warto jest podejmować próby zakwestionowania niekorzystnego dla siebie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie za pomocą skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na inne niż akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Warto zaznaczyć, że RFIL i Program Inwestycji Strategicznej działają na zbliżonych podstawach prawnych. Oba fundusze są oparte na tym samym przepisie ustawowym – art. 65 ust. 28 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.). Na jej podstawie Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 102 z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (M. P. z 2020 r. poz. 662 z późn. zm.) będącą bezpośrednią podstawą funkcjonowania RFIL. Z kolei Program Inwestycji Strategicznych został oparty o uchwałę nr 84/2021 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych (akt ten nie został ogłoszony w Monitorze Polskim).

Obecnie brak jest orzeczeń w sprawach dotyczących podziału środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Jednakże można natrafić na informacje świadczące o braku transparentności.

Przykład

Radny zwrócił się do nas z informacją na temat odpowiedzi, jakiej udzieliła mu Kancelaria Prezesa Rady Ministrów na temat oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania z RFIL.

Radny wystąpił do KPRM z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i poprosił o przekazanie mu wniosków o dofinansowanie zadań z RFIL złożonych przez jeden z powiatów oraz wszystkie gminy znajdujące się na terenie tego powiatu. Jednocześnie poprosił o udostępnienie mu „protokołów lub kart z oceny wniosków".

W odpowiedzi Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przesłała skany wniosków o dofinansowanie z RFIL złożonych przez wskazane we wniosku samorządy w dotychczasowych naborach. Wnioskodawca nie otrzymał protokołów lub innych dokumentów potwierdzających przebieg procesu oceny wniosków. KPRM wyjaśniła, że „Zadaniem Komisji była ocena wniosków oraz przekazanie prezesowi Rady Ministrów rekomendacji co do wysokości przyznanych środków poszczególnym wnioskodawcom. Dokonując oceny wniosków Komisja brała pod uwagę kryteria określone w § 10 uchwały. Przepisy uchwały nie przewidują trybu pisemnego uzasadniania sposobu rozpatrzenia złożonych wniosków, zatem nie ma możliwości przedstawienia pisemnego uzasadnienia udzielonych przez Komisję rekomendacji dla poszczególnych wniosków".

Istotnie przepisy prawa normując działanie RFIL i Programu Inwestycji Strategicznych nie przewidują wprost obowiązku sporządzania dokumentacji w toku oceny wniosków, w jakim dzielone są środki zgromadzone w tych funduszach powinna budzić wątpliwości. Ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie RFIL i Programu Inwestycji Strategicznych są podobne, to można domniemywać, że analogiczna odpowiedź zostanie udzielona na pytanie o dokumentację z procesu oceny wniosków złożonych do Programu Inwestycji Strategicznych.

Podział środków

Brak odpowiedniej dokumentacji utrudni zresztą sądom administracyjnym lub organom kontroli ewentualną ocenę legalności podziału środków. Jeżeli brak jest dokumentacji pozwalającej na odtworzenie procesów myślowych osób dokonujących oceny wniosków, to ciężko jest zweryfikować czy rozdysponowano je zgodnie z określonymi w prawie kryteriami.

Poza problemami z transparentnością podziału środków zgromadzonych w rządowych funduszach celowych są jeszcze problemy związane z kwalifikowalnością środków z nich wypłacanych jako dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy konstytucji i ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidują, że dochodami j.s.t. są, dochody własne, subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa. Tymczasem w art. 19 ustawy z 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1122 z późn. zm.) przewidziano wprost, że dofinansowanie albo finansowanie udzielone ze środków funduszu nie stanowi dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Analogicznego przepisu brak jest w odniesieniu do dofinansowań wypłacanych z RFIL i z Programu Inwestycji Strategicznych. Niemniej jednak przedstawiciele rządu oficjalnie przyjmują stanowisko o niedotacyjnym charakterze takich środków. Podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów Jan Sarnowski wyjaśnił w odpowiedzi na jedną z interpelacji, że: „Jednocześnie warto zauważyć, że wypłaty środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 nie stanowią dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym nie będą miały zastosowania art. 168 i 169 tej ustawy, dotyczące zasad zwrotu niewykorzystanych dotacji" (odpowiedź na interpelację nr 20492, Sejm VIII kadencja).

Czym są wypłacone środki

Można zadać pytanie: skoro środki wypłacane z RFIL i Programu Inwestycji Strategicznych nie są dotacjami, to czym w istocie są? Nie sposób jest oprzeć się wrażeniu, że faktycznie twórcy przepisów w oparciu, o które działają RFIL i Program Inwestycji Strategicznych robią wszystko, by ukryć publicznoprawny charakter tych funduszy.

Jest szansa na skuteczną skargę

Niemniej jednak samorządy, które czują się pokrzywdzone działaniami rządu w zakresie podziału środków, nie powinny pozostać bierne. Orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe w związku ze sprawami Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg pokazuje, że jest szansa na skuteczne wniesienie skargi do sądów. Jeżeli jednak okaże się, że sądy administracyjne staną na stanowisku o swojej niewłaściwości w sprawach „funduszowych", to pozostaje droga cywilnoprawna.

Jakub Dorosz-Kruczyński

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego polega na ich ochronie przed arbitralnymi ingerencjami państwa w ich funkcjonowanie. Jej ochrony można poszukiwać przed sądami administracyjnymi i powszechnymi. Większa liczba, inicjowanych przez samorządy spraw dotyczących nieprawidłowości w podziale rządowych środków może przełożyć się na większą transparentność postępowań. Samorządowcy mają w ręku wszystkie instrumenty niezbędne do składania zasadnych pozwów lub skarg w takich sprawach. Wydaje się jednak, że środowisku samorządowemu brakuje determinacji do szukania rozwiązania istniejących problemów tą drogą. Istniejący trend funduszowania środków dedykowanych samorządom nie rozwiązuje systemowych problemów dotyczących ich finansów. Prawodawca wciąż pozostaje ślepy na rosnącą przepaść pomiędzy zakresem zadań wykonywanych przez samorządy i środkami, jakimi dysponują one na ich finansowanie. Takiego stanu rzeczy nie mogą zmienić jednorazowe, swego rodzaju „dotacje", przyznawane przez rząd na pojedyncze zadania inwestycyjne. Niemniej jednak skoro nie można liczyć na systemowe rozwiązanie istniejących problemów, to trzeba walczyć o rzetelne funkcjonowanie instrumentów prawnych aktualnie dedykowanych samorządom.