W art. 267 k.p.a. wprowadzono instytucję zwolnienia strony od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Z przepisu tego wynika, że w przypadku niewątpliwej niemożności poniesienia ich organ administracji publicznej może zwolnić stronę w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.
Powyższe zwolnienie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanki merytorycznej organ może, ale nie musi, dokonać takiego zwolnienia. Bezwzględnie w każdej sytuacji organ powinien uzasadnić w sposób przekonujący przyjęte rozwiązanie. Zwolnienie z opłat, kosztów i należności postępowania administracyjnego oparte jest na przesłance „niewątpliwej niemożności" poniesienia przez stronę tych obciążeń finansowych związanych z tokiem postępowania. Niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów oznacza oczywisty, niezbity, ewidentny brak możliwości ich poniesienia (wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1781/20).
Aby można było ustalić tę niewątpliwą niemożność poniesienia kosztów przez stronę, niezbędne jest wcześniejsze ustalenie wysokości kosztów, które ma ponieść strona, a następnie skonfrontowanie jej z sytuacją osobistą i majątkową strony. Orzekanie w tej sprawie powinno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Właściwość organu w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie merytorycznej, ponieważ zgodnie z art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy także do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Art. 267 k.p.a. nie określa wyraźnie, w jakiej formie ma orzekać organ, dlatego powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania (wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. I OSK 438/20).
Szczególne okoliczności
Użyte przez ustawodawcę w art. 267 k.p.a. określenie „niewątpliwa niemożność" świadczy o tym, że chodzi tu o naprawdę szczególne okoliczności, które uniemożliwiają stronie poniesienie kosztów, a nie o sytuację, gdy jest to tylko utrudnione lub wymaga rezygnacji z ponoszenia innych wydatków, które w danej chwili nie są niezbędne (wyrok WSA w Kielcach z 23 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 457/19).
Organy orzekające na podstawie art. 267 k.p.a. mogą zastosować przewidzianą tam ulgę tylko w przypadku niewątpliwej niemożności poniesienia ustalonych kosztów przez stronę. O „niemożności" poniesienia przez stronę kosztów postępowania można mówić, że jest „niewątpliwa", gdy jest pewna, nie budzi wątpliwości, a jednocześnie jest oparta na kryteriach sprawdzalnych. Art. 267 k.p.a. nie odnosi przesłanki niemożności poniesienia do jakiegokolwiek oznaczonego zakresu, w szczególności nie wprowadza kryterium uszczerbku utrzymania koniecznego dla strony postępowania i jej rodziny bądź zbytniej uciążliwości poniesienia, jak czynią to inne regulacje procesowe (wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2514/18).
W innym z orzeczeń stwierdzono, że niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów, o których mowa w art. 267 k.p.a., zachodzi w przypadku, gdy zostanie stwierdzony brak możliwości ich poniesienia przez stronę i fakt ten zostanie ustalony jako graniczący z pewnością, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie „niewątpliwa". Podkreślono, że porównanie jedynie wydatków z dochodami nie może stanowić o przyjęciu niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów (wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 826/17).
Orzekanie na podstawie art. 267 k.p.a., a więc w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza wyłącznie sprawdzenia bilansu wydatków i dochodów, natomiast postanowienie wydane na tej podstawie nie jest efektem matematycznego wyniku. Orzekając na podstawie art. 267 k.p.a., w tym uwzględniając interes społeczny (art. 7 k.p.a.) jako element orzekania na podstawie uznania, organ jest zobowiązany uwzględnić szerszy kontekst sytuacji strony (wyrok WSA w Białymstoku z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 782/18).
Czytaj więcej
Wyliczenie kosztów obciążających stronę ma charakter zamknięty i nie może być interpretowane rozszerzająco. Pozostałe koszty postępowania obciążają organ administracji.
Koszty procesu
W orzecznictwie wskazano, że nie ma podstaw, aby z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem „kosztów procesu" i w przypadku braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.) ewentualnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym względem tego środka – instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.) – postanowienie NSA z 8 września 2010 r., sygn. II OW 36/10.
Rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania musi zostać poprzedzone dogłębnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, a w uzasadnieniu decyzji powinny być przedstawione motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego (wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2019 r., sygn. II SA/Bk 552/19).
Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji w podejmowaniu decyzji, ale daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji lub postanowienia o charakterze uznaniowym w dalszym ciągu powinno być poprzedzone rzetelnym zebraniem materiału dowodowego oraz ustaleniem prawidłowego stanu faktycznego. Dodatkowo ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna być zgodna z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego (wyrok WSA w Krakowie z 12 czerwca 2019 r., sygn. III SA/Kr 417/19).
W orzecznictwie podkreśla się, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny zobowiązany jest do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i utrwalenia w aktach wyników badania. Wskazuje się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe aniżeli przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na względzie szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Podkreśla się także, że podejmując decyzję uznaniową, organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok WSA w Kielcach z 23 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 457/19, oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).
Na wniosek i z urzędu
Postępowanie dotyczące zwolnienia strony z opłat i kosztów postępowania może być prowadzone zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, ponieważ art. 267 k.p.a. nie zawiera w tej sprawie szczegółowej regulacji. W rezultacie organ nawet w przypadku żądania zwolnienia od kosztów w całości powinien z urzędu rozważyć, czy sytuacja materialna i rodzinna strony nie uzasadnia zwolnienia częściowego (wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Ke 826/17).
Charakter prawny zwolnienia z kosztów powoduje, że to na stronie ciąży obowiązek rzetelnego przedstawienia swojej sytuacji finansowej i udokumentowania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia, bowiem to na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów potwierdzających jej sytuację finansową następuje ocena kwestii zwolnienia z opłaty. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że orzekanie w ramach uznania administracyjnego powinno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, to jednak co do zasady organ ocenia kwestię zwolnienia z opłaty na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów potwierdzających jej sytuację finansową (wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1781/20, oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 173/18).
Jak wskazano w orzecznictwie, możliwość skorzystania z prawa ubogich nie powinna obejmować osób, które, wiedząc o zobowiązaniach publicznych, świadomym zachowaniem zmniejszają zakres swojej wydolności finansowej i w tym upatrują podstawy do korzystania ze zwolnienia z obowiązku pokrycia kosztów postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1781/20).
Należy podkreślić, że niekorzystne w sensie ekonomicznym zadysponowanie majątkiem nie może przerzucać negatywnych skutków tego zachowania na ogół społeczeństwa (wyrok WSA w Białymstoku z 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Bk 782/18, .
Art. 267 k.p.a. dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, także ustalanych w toku postępowania zaliczek na te koszty (wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., sygn. I OSK 1021/18).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeśli sam skarżący pierwotnie wykazywał, że posiada środki pieniężne na koncie depozytowym, to okoliczności dotyczące okresu pozbawienia wolności i braku odpłatnego zatrudnienia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, aby została spełniona dyspozycja art. 267 k.p.a. (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. II OSK 819/18).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że opłaty i koszty administracyjne należy traktować jak wydatki bieżące w budżecie domowym na równi z innymi podstawowymi wydatkami. Dlatego nie można przyjmować, że prywatne zobowiązania finansowe, takie jak spłata kredytów bankowych, powinny mieć pierwszeństwo przed zobowiązaniami publicznoprawnymi (wyrok WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 301/20, oraz powołane w jego uzasadnieniu postanowienie NSA z 20 sierpnia 2014 r., sygn. II GZ 433/14).
Każdy obywatel ma obowiązek ponoszenia określonych w ustawie ciężarów i świadczeń publicznych, w tym opłat administracyjnych (art. 84 Konstytucji RP). Zatem także w świetle zasad konstytucyjnych, w tym zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), instytucja zwolnienia od tych opłat powinna być stosowana jedynie w przypadkach wyjątkowych, ponieważ przyznanie zwolnienia od opłat jest równoznaczne z uszczupleniem dochodów budżetowych (wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1780/16).
Autorka jest radcą prawnym
