Prawo pierwokupu gwarantuje osobie, na rzecz której zostało ustanowione, pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy w sytuacji, gdyby druga strona (sprzedający rzecz i zobowiązany z prawa pierwokupu) sprzedawała ją osobie trzeciej. Ustawodawca uprzywilejował Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty uprawnione do pierwokupu z mocy ustawy, obwarowując sankcją nieważności umowy zawarte z pominięciem przysługującego im prawa (art. 599 § 2 kc) i przewidując, że świadczenia dodatkowe zastrzeżone w umowie zbywcy z osobą trzecią, których Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego nie byłyby w stanie spełnić, należy w przypadku wykonania przez te osoby prawa pierwokupu uważać za niezastrzeżone (art. 600 § 2 kc).

Cele publiczne

Prawo pierwokupu dotyczące nieruchomości, którego źródłem jest ustawa, może być postrzegane jako instrument pozwalający na prowadzenie polityki przestrzennej, ponieważ jego wykonanie pozwala na pozyskanie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego gruntów, na których mogą być realizowane różne cele publiczne bez konieczności korzystania z wywłaszczenia.

Dla sprzedającego instrument ten jest dogodny, ponieważ przy jego wykorzystaniu nabycie gruntu następuje za cenę, którą za nieruchomość zamierzał uzyskać. Ograniczenia dla sprzedającego związane z istnieniem tego prawa wynikają również z tego, że jeśli przedmiotem sprzedaży jest udział we własności nieruchomości, to sprzedający nie może zadecydować o tym, z kim wejdzie w stosunek współwłasności. Artykuł 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2021, poz. 1899; dalej: ugn) ustanawia prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowaniem wskazującym, że przesłanką powstania przewidzianego nim prawa pierwokupu jest uprzednie nabycie nieruchomości od określonego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przemawia za tym, iż w przypadku, w którym ma ono zastosowanie, istotna jest relacja następstwa co do prawa własności nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a osobą, która po nabyciu tego prawa zamierza je sprzedać.

Z zakresu zdarzeń uzasadniających powstanie prawa pierwokupu na podstawie wskazanego powyżej przepisu wyłączone zostały zatem te, które są formami pierwotnego nabycia własności, jak np. zasiedzenie. Istotne jest jednak, że o ile prawo pierwokupu może być wykonane w przypadku sprzedaży nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, o tyle jego powstanie w odniesieniu do nieruchomości nie jest uzależnione od tego, aby była to nieruchomość kupiona od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Nabycie i kupno

Określenie „nabytej od” ma zdecydowanie szerszy zakres od określenia „kupionej od” i obejmuje przypadki, w których określona osoba staje się właścicielem nieruchomości w miejsce Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie czynności prawnej – umowy. Nie ma jednak dostatecznych podstaw do tego, żeby pojęcie „nabycie od” na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 ugn wiązać wyłącznie z uprzednią czynnością prawną i ze złożeniem przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oświadczenia woli o przeniesieniu jej własności na osobę nabywcy (uchwała SN z 6 marca 2015 r., sygn.: III CZP 111/14).

Prawo pierwokupu zostało uregulowane w sposób ogólny w art. 596–602 kc, a przepisy te stosuje się do wszystkich przypadków pierwokupu, bez względu na ich normatywne usytuowanie. Mają również zastosowanie do ustawowego prawa pierwokupu uregulowanego w art. 109 ugn, tym bardziej że regulacja w tej ustawie nie jest wyczerpująca, co skutkuje koniecznością sięgania do unormowań kodeksowych (postanowienie Sądu Najwyższego z 10 listopada 2010 r., sygn.: II CSK 197/10).

W judykaturze podkreśla się, że celem i funkcją rozwiązania przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest między innymi zagwarantowanie gminie możliwości przejęcia do jej zasobów własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które są położone na terenie gminy, potrzebnych do realizacji jej zadań własnych. Prawo pierwokupu uregulowane w tej ustawie ma znacznie ograniczony zakres przedmiotowy. Może dotyczyć tylko wskazanych w art. 109 ust. 1 ugn umów sprzedaży, przy uwzględnieniu określonych w art. 109 ust. 2 i 3 ugn wyłączeń.

Należy także pamiętać, że prawo pierwokupu może być wykonane w stosunkowo krótkim czasie, a mianowicie w terminie jednego miesiąca od otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zawiadomienia o treści umowy sprzedaży. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu stanowi jednostronną czynność prawną o charakterze kształtującym, której skutki, według szczególnego postanowienia art. 110 ust. 4 ugn, następują już w momencie złożenia samego oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, a zatem nie wchodzą w tym zakresie w rachubę typowe czynności poprzedzające dokonywanie dwustronnych czynności prawnych, w tym zmierzające do uzgodnienia ich przedmiotowo istotnych elementów. W sytuacji, gdy prawo pierwokupu dotyczy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność gminy, z chwilą skutecznego złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu prawo użytkowania wieczystego wygasa (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 lipca 2012 r., sygn.: II CSK 621/11, oraz orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu).

Racjonalna gospodarka

Podstawowym celem prawa pierwokupu jest racjonalne gospodarowanie terenami budowlanymi, a z tego punktu widzenia znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości nie w momencie jej nabycia od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale w chwili jej odsprzedaży (uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r., sygn.: III CZP 71/11, oraz orzecznictwo powołane w jej uzasadnieniu).

Należy pamiętać, też o tym, że to, czy określona nieruchomość spełnia przesłanki uzasadniające skorzystanie przez gminę z przysługującego jej ustawowego prawa pierwokupu, rozstrzygają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne (wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn.: I OSK 2800/16).

Jak przewiduje art. 109 ust. 4 ugn, prawo pierwokupu wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przepis ten wymienia organ, który decyduje o wykonaniu prawa pierwokupu i jednocześnie przenosi na ten organ wszystkie związane z tym kompetencje, określa materialnoprawne uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do samodzielnego wykonywania prawa pierwokupu, nie przewidując w tym przedmiocie udziału innego organu gminy (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 lipca 2012 r., sygn.: II CSK 621/11).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, że w przypadku sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego przyznanego sprzedającemu decyzją wydaną w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu o gruntach warszawskich, gminie przysługuje prawo pierwokupu, stosownie do art. 109 ust. 1 ugn (uchwała SN z 6 marca 2015 r., sygn.: III CZP 111/14).

Sąd Najwyższy wypowiedział się również, że w przypadku nabycia przez małżonków własności nieruchomości, z zastrzeżeniem prawa pierwokupu na rzecz gminy, po stronie nabywcy występują oboje małżonkowie jako odrębne podmioty. Przyznanie rzeczy jednemu z małżonków w wyniku orzeczenia podziałowego nie może być traktowane jako przyznanie rzeczy osobie trzeciej, ponieważ ten małżonek był również zobowiązany z tytułu zastrzeżenia prawa pierwokupu. Do wygaśnięcia prawa pierwokupu prowadzi – jak stanowi art. 596 kc – sprzedanie rzeczy osobie trzeciej, która nie pozostaje w stosunku prawnym z osobą, na rzecz której zastrzeżono prawo pierwokupu, jeżeli uprawniony nie skorzystał z prawa pierwokupu w terminie wskazanym w art. 598 § 2 kc. Wygaśnięcie prawa pierwokupu może być także skutkiem orzeczenia sądu przyznającego rzecz osobie trzeciej, np. w wyniku interwencji głównej.

W tej sytuacji wygaśnięcie prawa pierwokupu związane jest z przekazaniem rzeczy osobie trzeciej, za którą nie może zostać uznany małżonek będący stroną umowy, w której zastrzeżono prawo pierwokupu. Sąd Najwyższy podkreślił, że nie można zatem traktować przyznania nieruchomości w toku postępowania działowego jednemu z małżonków jako zbycia rzeczy osobie trzeciej, ponieważ małżonek ten był stroną czynności prawnej, z której dokonaniem ustawodawca powiązał prawo pierwokupu, ani jako sprzedaży na rzecz osoby bliskiej (art. 109 ust. 3 pkt 1 ugn), gdyż przepisy dotyczące prawa pierwokupu, będącego uprawnieniem o charakterze wyjątkowym, powinny być wykładane ściśle, bez żadnych ustępstw interpretacyjnych.

Podział majątku

Sąd, który dokonuje działu, nie dzieli długów ani obowiązków małżonków, a skutkiem takiego podziału majątku wspólnego jest jedynie wygaśnięcie prawa pierwokupu wobec małżonka nieotrzymującego własności nieruchomości, z którą zostało związane prawo pierwokupu. Przyznanie takiej nieruchomości w postępowaniu o podział majątku wspólnego jednemu z małżonków modyfikuje stosunek prawny wynikający z zastrzeżenia prawa pierwokupu w ten sposób, iż zobowiązanym pozostaje jedynie małżonek uzyskujący wyłączny tytuł własności. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że nie ma przesłanek usprawiedliwiających traktowanie małżonków w sposób uprzywilejowany w porównaniu z osobami, które dokonują czynności prawnych, a nie pozostają w związkach małżeńskich.

Nie budzi wątpliwości, że prawo pierwokupu nie wygasa w sytuacji przeniesienia udziału w prawie własności rzeczy na drugiego zobowiązanego. Skoro ustawodawca przewidział tylko jeden przypadek wygaśnięcia prawa pierwokupu związany z przesunięciem nieruchomości pomiędzy majątkami małżonków w następstwie sprzedaży nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego na rzecz drugiego małżonka (109 ust. 3 pkt 1 ugn w związku z art. 4 pkt 13 ugn), to – mając na uwadze konieczność dokonywania ścisłej wykładni tych przepisów – nie można uznać, iż do takiego skutku prowadzi również przyznanie przez sąd w postanowieniu działowym własności nieruchomości jednemu ze zobowiązanych małżonków (uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r., sygn.: III CZP 71/11, oraz orzecznictwo powołane w jej uzasadnieniu).

Należy pamiętać, że prawo pierwokupu jest – co do zasady – prawem niepodzielnym (art. 602 § 1 kc), co oznacza, iż zarówno przesłanki nabycia przez gminę prawa pierwokupu, jak i przesłanki wyłączające możliwość skorzystania z niego muszą być spełnione w odniesieniu do całej nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r., sygn.: III CZP 71/11, oraz orzecznictwo powołane w jej uzasadnieniu).

Autorka jest radcą prawnym