Nowelizacja ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw to projekt przygotowany przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Został on opracowany w celu uproszczenia, ujednolicenia, a także przyspieszenia procedur planistycznych. Początkowo autorzy projektu planowali nie tylko wprowadzenie nowych narzędzi planistycznych, ale również zmiany dotyczące decyzji o warunkach zabudowy oraz opłat planistycznych; jednak z części proponowanych pierwotnie zmian wycofali się. Zgodnie ze stanem na początek grudnia 2022 roku, projekt proponowanych zmian poddany jest pod obrady komisji.

Plan ogólny zamiast studium

Planowana reforma zakłada wprowadzenie zupełnie nowego narzędzia tj. planu ogólnego gminy.

Zgodnie z założeniami, ma być on uchwalany obligatoryjnie dla całej gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych) i zaliczany będzie do aktów prawa miejscowego. Ustalenia zawarte w planie ogólnym będą wiążące zarówno dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i dla decyzji o warunkach zabudowy.

Plan ogólny ma być dokumentem o zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń (będzie to uchwała zawierająca część tekstową oraz dane przestrzenne, do której dołączone zostanie uzasadnienie składające się z części graficznej i tekstowej). W przekonaniu autorów planowanych zmian ma to umożliwić ustandaryzowanie treści tego dokumentu w różnych gminach. W aktualnym stanie prawnym mamy bowiem do czynienia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dokumentem planistycznym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego, określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy (miasta) dla jej całego obszaru, które uznawane jest za dokument zbyt rozbudowany. Ponadto, stopień jego szczegółowości znacznie różni się w zależności od gminy, co z kolei przekłada się na trudności z dokonywaniem ich porównań. W związku z powyższym przepisy dotyczące studium zostaną uchylone.

Z założenia plan ogólny gminy, ma również zawierać ustalenia dotyczące funkcji terenów dopuszczalnych do wyznaczenia w dokumentach niższego szczebla, jak i ramowe ustalenia dotyczące sposobu kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto w planie ogólnym możliwe będzie wyznaczenie obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których będą mogły być formułowane szczególne zasady zagospodarowania dotyczące m.in. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy odległości między budynkami, określone w przepisach wydanych na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Plan ogólny będzie mógł zawierać również regulacje dotyczące standardów dostępności infrastruktury społecznej.

Decyzja o warunkach zabudowy

Celem planowanych zmian ma być również przeciwdziałanie lokalizowaniu inwestycji na terenach do tej pory niezabudowanych i oddalonych od istniejących zabudowań – w tzw. szczerym polu, gdyż takie umiejscowienie zabudowań przekłada się na ponoszenie znacznych kosztów przez lokalne samorządy. Do takich nakładów finansowych możemy zaliczyć wydatki na komunikację, infrastrukturę społeczną bądź techniczną.

W związku z przygotowywaniem planu ogólnego, gmina będzie dysponowała narzędziem do wyznaczenia obszaru, na którym możliwe będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Potencjalnie może to mieć wpływ na planowane inwestycje, gdyż gmina będzie mogła wyłączyć niektóre tereny spod zabudowy na podstawie uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacji braku uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Początkowo projekt zmian uwzględniał również wprowadzenie terminu ważności dla decyzji o warunkach zabudowy, który miał wynosić pięć lat od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zatem po upływie wskazanego wyżej okresu nie byłoby możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której termin ważności upłynie. Takie rozwiązanie było proponowane celem wyeliminowania sytuacji, w której adresat decyzji o warunkach zabudowy zwleka z jej konsumpcją, skutkiem czego, w momencie rozpoczęcia inwestycji na jej podstawie parametry w niej wskazane były często zupełnie nieaktualne. Jednakże, jak możemy wyczytać z podsumowania konsultacji społecznych, autor projektu zmian wycofał się z pomysłu ustalenia terminu ważności dla decyzji o warunkach zabudowy. Z pewnością niepoczynienie zmian w tym zakresie ma pozytywny wpływ na działania inwestorów, którzy nie będą ograniczeni czasowo do działania na podstawie otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy. Niewykluczone jednak, że zmiany te ponownie zostaną zaproponowane, gdyż jak twierdzi część komentatorów, miałyby one pozytywny wpływ na zachowanie ładu przestrzennego.

Co z opłatą planistyczną?

Zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala opłatę planistyczną w wysokości od 0 do 30 procent, naliczaną od wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia gruntu. Konieczność uiszczenia tej opłaty powstaje w przypadku zbycia nieruchomości lub jej użytkowania wieczystego w ciągu pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W praktyce w wielu przypadkach oznacza to „przetrzymywanie” nieruchomości przez ich właścicieli celem uniknięcia opłaty planistycznej, gdyż sprzedaż własności nieruchomości bądź jej użytkowania wieczystego po upływie pięciu lat od wejścia w życie miejscowego planu dezaktywuje konieczność poniesienia tej opłaty.

W pierwszej fazie projektowania zmian okres pięcioletniej karencji w poborze opłaty planistycznej miał zostać wyeliminowany ze stanu prawnego, a sama opłata miała być pobierana niezależnie od dokonania sprzedaży własności nieruchomości bądź jej użytkowania wieczystego. Oznaczało to potencjalne dodatkowe opłaty dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych gruntów, które w momencie wejścia w życie omawianej zmiany nie będą objęte żadnym planem miejscowym lub będą w nich przeznaczone na inne cele, niż ustali to plan miejscowy. Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych autorzy projektu zmian wycofali się z tego pomysłu. Przeciwnicy zmiany twierdzili bowiem, że mogłaby ona zostać uznana wyłącznie za dodatkowy sposób na zwiększenie dochodów własnych gminy. Dodatkowo, w skrajnych sytuacjach mogłoby to doprowadzić nawet do sprzedaży nieruchomości przez jego właściciela bądź użytkownika wieczystego jedynie w celu uiszczenia opłaty planistycznej ze względu na brak środków na ich zapłatę.

Podobne rozwiązanie było planowane dla wzrostu wartości nieruchomości wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z nim, jeśli w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wartość nieruchomości miałaby wzrosnąć, a inwestor uzyskałby ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósłby sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy bądź inwestor zgłosiłby budowę domu do 70 mkw. bez pozwolenia na budowę – wójt, burmistrz lub prezydent miasta byłby uprawniony do ustalenia opłaty w wysokości 30 proc. od wzrostu wartości nieruchomości. Niemniej jednak również treść tych zmian nie utrzymała się w projekcie.

Zintegrowany plan inwestycyjny

Kolejną nowością, która pojawia się w projekcie, zmian jest zintegrowany plan inwestycyjny. W początkowej fazie obowiązywania, instrument ten będzie miał za zadanie uzupełnienie uchwał rady gminy w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ostatecznie bowiem ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czyli tzw. specustawa mieszkaniowa, ma zostać uchylona, a postanowienia dotyczące zintegrowanego planu inwestycyjnego mają ją zastąpić poprzez wzgląd na zasady czytelności i jasności w systemie planowania przestrzennego.

Zintegrowany plan inwestycyjny będzie szczególną formą planu miejscowego, uchwalaną przez radę gminy na wniosek inwestora złożonego za pośrednictwem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jego uchwalenie będzie poprzedzone negocjacjami pomiędzy gminą a inwestorem oraz zawarciem umowy urbanistycznej, w której określone zostaną zasady inwestycji. Zintegrowany plan inwestycyjny będzie musiał być w pełni zgodny z planem ogólnym i mógł zostać uchwalony na terenach, które już teraz objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tryb uchwalania zintegrowanego planu inwestycyjnego ma być podobny do procedowania planu miejscowego, jednak z kilkoma zmianami, które mają go przyspieszyć.

Wprowadzenie zintegrowanego planu inwestycyjnego do systemu planowania ma za zadanie ułatwić lokalizowanie inwestycji pożądanych przez gminy i umożliwić zmniejszenie obciążeń finansowych z tym związanych, a także zwiększyć wpływ lokalnych społeczności na podejmowane przez gminę uchwały.

Rejestr urbanistyczny

Kolejną nowością w planowanej reformie jest rejestr urbanistyczny. Jak sama nazwa wskazuje ma on być źródłem informacji i danych przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z założeń do prognozowanych zmian można wyprowadzić wniosek, że ma być on dostępny bezpłatnie dla każdego, a jego wprowadzenie jako centralnego punktu dostępu do wskazanych informacji wynika z potrzeb zarówno administracji państwowej, samorządowej oraz szeroko rozumianego biznesu. W rejestrze urbanistycznym będzie można odnaleźć najważniejsze dokumenty tworzone w toku procedur planistycznych, projekty aktów planistycznych przekazywanych do uzgodnień bądź konsultacji społecznych, decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym, a także rozstrzygnięcia organów nadzoru. Zgodnie z planowaną zmianą rejestr miałby funkcjonować od 2026 roku.

Przedstawione zmiany to tylko część propozycji, jakie niesie za sobą projekt reformy i z pewnością nie sposób je ocenić w sposób jednoznaczny. O ile wydaje się, że założenia planu ogólnego są przejrzyste i w dłuższej perspektywie mogą wywrzeć pozytywny wpływ na świadomość obywateli o procesach planistycznych, o tyle z pewnością na początku obowiązywania zmian przysporzą one wielu trudności organom gminnym, tym bardziej że będą one miały określony termin na jego uchwalenie. Ponadto, patrząc na zmiany dokonywane w trakcie prac nad projektem, można zauważyć duży wpływ opinii publicznej na ich proponowane brzmienie. Dzięki temu nie utrzymały się m.in. planowane zmiany związane z nakładaniem opłat planistycznych na wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości obejmowałby uchwalany plan miejscowy.

Marta Bijak-Haiduk jest partnerem, adwokatem w zespole nieruchomości w kancelarii Deloitte Legal

Michał Saliński jest prawnikiem zespołu nieruchomości w kancelarii Deloitte Legal