Kiedy rada gminy może ograniczyć hałas

Przepis art. 157 ust. 1 ustawy prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) przyznaje fakultatywne uprawnienie radzie gminy w zakresie ograniczenia wpływu hałasu na przyrodę.

Co może rada

Zgodnie z tym rada gminy może, w drodze uchwały, ustanawiać ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Norma ta nie może być odczytywana w ten sposób, że przyznaje ona radzie gminy możliwość wprowadzania ograniczeń co do czasu funkcjonowania wszelkich instalacji mogących, czy też emitujących hałas, nawet uciążliwy. W zasadzie odnosi się ona wyłącznie do instalacji lub urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Przepis ten nie może być nadużywany przez organ gminy i stosowany bezrefleksyjnie. Ustawodawca nie upoważnił przy tym rady gminy do dowolnej i samowolnej oceny, iż danego typu instalacja bądź urządzenie emituje hałas, który negatywnie oddziałuje na środowisko. Rada gminy wprowadzając zatem ograniczenia, o których mowa w art. 157 ust. 1 p.o.ś., powinna wykazać, że hałas emitowany z instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko. Kompetencja ta ma swoje odzwierciedlenie w dwóch źródłach, t.j. w ramach obowiązującego prawa ochrony środowiska i norm dotyczących hałasu. Uchwała podjęta przez radę gminy stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ skierowana jest do podmiotów nieznajdujących się w związku organizacyjnym z radą gminy. Wpływa to oczywiście na sposób jej ogłoszenia i wejścia w życie.

Podsumowując rada gminy wprowadzając ograniczenia powinna wykazać, że hałas emitowany z danej instalacji lub urządzenia faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko.

Dopuszczalne granice

Najważniejsze jest ustalenie, że emitowany hałas z tego typu instalacji lub urządzeń przekracza dopuszczalne granice poziomu hałasu w środowisku, którego normy określono w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ustalenie to może stanowić podstawę, do wydania przez radę gminy aktu przewidzianego w art. 157 p.o.ś. Nieprzeprowadzenie stosownych badań (ocen, analiz) wykazujących, że korzystanie z instalacji i urządzeń określonych w uchwale może - w zakresie hałasu - negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym przekraczać dopuszczalne normy,  stanowi istotne naruszenie prawa o charakterze proceduralnym, uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Akt ten zostanie uchylony przez właściwego wojewodę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Co to jest instalacja

Definicja „instalacji” znajduje się w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Ustawa ta określa ją jako:

- stacjonarne urządzenie techniczne,

- zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytuł prawny ma ten sam podmiot i położone są na terenie jednego zakładu,

- budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Przez emisję według art. 3 pkt 4 p.o.ś. rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi:

- substancje,

- energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

Warunkiem uznania za instalację jest stacjonarność i emisje. Musimy więc mieć na nieruchomości urządzenie stacjonarne, zespół urządzeń stacjonarnych lub budowle, które powodują emisje.

Podkreślenia wymaga fakt, że zdaniem przedstawicieli doktryny przy ustalaniu wzmiankowanego ograniczenia gminny organ stanowiący nie jest związany obowiązującymi normami hałasu, gdyż negatywnie na środowisko może oddziaływać także zjawisko mieszczące się w granicach norm. W zasadzie to gmina odpowiada za wykorzystanie możliwości nakładania na inne podmioty wszelkich dopuszczalnych obowiązków zmierzających do realizacji założonych celów środowiskowych. W konsekwencji organy gminy nie odpowiadają za ostateczny efekt w postaci istniejącego stanu środowiska, ale za to, czy wykorzystały cały potencjał dla osiągnięcia założonego celu

Proporcjonalność podjętej uchwały

Uchwała rady gminy nie może realizować tylko interesów poszczególnych grup społecznych. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że same skargi mieszkańców nie mogą stanowić uzasadnienia do stwierdzenia negatywnego oddziaływania hałasu na środowisko. Podjęcia aktu miejscowego w świetle tego przepisu nie wymagają przypadki incydentalne. Zastosowanie art. 157 ust. 1 p.o.ś. co do zasady nie może dotyczyć pojedynczego przypadku, gdy dana instalacja lub dane urządzenie wyemitowało hałas przekraczający normy hałasu określone w stosownym rozporządzeniu.

Decyzja administracyjna

Uprawnienie rady gminy do wydania uchwały ograniczającej hałas może być zrealizowane, jeżeli inne środki przewidziane w p.o.ś. nie odniosą skutku. Należy pamiętać, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jest jednym z praw konstytucyjnie chronionych. Wobec czego ograniczenie tego prawa musi spełniać warunek proporcjonalności oraz konieczności wynikający z art. 31 ust. 3 konstytucji. Jeżeli więc do osiągnięcia zamierzonego celu, jakim powinno być przestrzeganie norm emisji hałasu byłoby wystarczające wydanie decyzji na podstawie  p.o.ś., to wprowadzenie dalej idącej ingerencji w działalność podmiotu na podstawie art. 157 § 1 p.o.ś. nie znajduje już dostatecznego uzasadnienia.

Prawo ochrony środowiska zawiera katalog innych instrumentów przeciwdziałających nadmiernemu hałasowi, jak np. uregulowaną w art. 115a p.o.ś. decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawaną w przypadku stwierdzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu bądź decyzję wydawaną na podstawie art. 362 p.o.ś. nakładającą obowiązki ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego lub też decyzje wydawane na podstawie art. 363, art. 364, i art. 365 p.o.ś.

Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się. W świetle orzecznictwa NSA wspólną cechą wymienionych decyzji jest to, że w przypadku gdy dany podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko, mogą być na niego nałożone określone obowiązki zapobiegające takim oddziaływaniom. Zatem organy administracji, rozważając skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 157, w pierwszej kolejności powinny ustalić, czy występują podstawy faktyczne, które by to uzasadniały.

W praktyce przesłanką do wydania ww. decyzji jest naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu (art. 115a p.o.ś.). Sama decyzja ma jednak charakter deklaratoryjny, gdyż ustala tylko dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego podmiotu (np. zakładu) do środowiska. Przede wszystkim decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany podmiot poziomu hałasu w przyszłości. Na tym etapie samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego podmiotu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Nie oznacza to jednak braku jakichkolwiek możliwych sankcji na przyszłość. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji.

Zdaniem autorki

Karolina Wierzbicka - prawnik, doktorantka Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego

Wyłączenie ustawowe

Ograniczenia, o których mowa w art. 157 ust. 1 prawa ochrony środowiska nie dotyczą instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego. Wyłączenie to ma swoje uzasadnienie w konstytucyjnych normach. W ustawie zasadniczej państwo gwarantuje prawo organizowania i sprawowania kultu publicznego. Aspekt organizowania kultu publicznego odnosi się do forum zewnętrznego (np. zgromadzenia wiernych, zgromadzenia publiczne). Z kolei sprawowanie kultu publicznego oznacza prowadzenie nabożeństw, wykonywanie czynności liturgicznych. Przykładowo kościół katolicki w ramach gwarancji wolności sprawowania kultu publicznego, może gromadzić wiernych i wykonywać wszelkie czynności zewnętrzne zmierzające do sprawowania kultu publicznego. Może on także swobodnie wykonywać czynności liturgiczne i inne o charakterze sakralnym.

Przekładając tę normę na praktykę oznacza to, że państwo nie może zakazać ani gromadzenia się wiernych w celu sprawowania kultu publicznego, ani wykonywania poszczególnych czynności liturgicznych oraz towarzyszących mu czynności organizacyjnych. W tej kategorii mieści się zwyczajowe nawoływanie do uczestnictwa w mszy świętej przy użyciu dzwonów kościelnych tradycyjnych lub elektronicznych.