Jak stanowi art. 75 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1), a ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2). Mowa tu o ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.
Trybunał Konstytucyjny podniósł, odwołując się do literatury (ze wskazaniem, że tak twierdzi m.in. J. Trzciński: uwaga 6 do art. 79 [w:] L. Garlicki red., „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, t. I, Warszawa, 1999, s. 10), że art. 75 Konstytucji RP dotyczy praw ekonomicznych i socjalnych, które mogą być naruszane i stanowić przez to podstawę skargi konstytucyjnej w szczególnych sytuacjach, tj. gdy:
Czytaj więcej:
- ustawodawca zastosował środki, które nie mogą doprowadzić do realizacji konstytucyjnego celu,
- ustawa ogranicza obywatela w taki sposób, że narusza istotę prawa,
- ustawowa regulacja prawa nie uwzględnia minimum prawa wyznaczonego przez jego istotę.
Strategiczne priorytety, a nie konkrety
Przepis ten nie konkretyzuje zakresu działań władz publicznych w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 81 Konstytucji RP praw określonych we wcześniej wskazanym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Artykuł 75 ust. 1 Konstytucji RP nie daje też podstaw do formułowania obowiązku władz publicznych udzielania w tej mierze dalej idącej pomocy obywatelom (wyrok TK z 14 maja 2001 r., SK 1/00, orzecznictwo TK dostępne pod adresem: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Szukaj?cid=1).
Trybunał zauważył też, że art. 75 Konstytucji RP ma charakter normy programowej, formułującej strategiczne priorytety polityki państwa. Ani sposób realizacji tego programu co do konkretnych instrumentów prawnych nie jest w takiej normie w wiążący sposób przesądzony, ani nawet sam priorytet strategiczny wskazanego w przepisie celu nie ma bezwzględnego charakteru. Władza publiczna ma tu w wysokim stopniu swobodę wyboru czasu, intensywności, dynamiki i sposobu realizacji celów programowych.
Dlatego przepisy programowe, do których należy art. 75 Konstytucji RP, nie mogą być wzorcem konstytucyjnym w ramach skargi konstytucyjnej, gdyż nie stwarzają prawa podmiotowego, ale powoływane jako wzorzec kontroli abstrakcyjnej stawiają wnioskodawcom wysokie wymaganie w zakresie przeprowadzenia skutecznego dowodu sprzeczności wzorca z zaskarżoną normą. Nie wystarcza czysto werbalne stwierdzenie, że konkretny kwestionowany przepis jest sprzeczny z programową normą Konstytucji RP. Potrzeba tu wywodu, wyjaśnienia i umotywowania, dlaczego przepis, któremu odmawia się konstytucyjności we wniosku, jest sprzeczny z normą programową (wyrok TK z 29 września 2003 r., K 5/03).
Więcej mieszkań
W innym orzeczeniu stwierdzono, że art. 75 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne, w tym na władzę ustawodawczą, obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, która ma się przejawiać w działaniach prowadzących do zwiększenia liczby lokali służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a nie w działaniach polegających na redystrybucji istniejących już lokali.
Omawiany przepis jako przykład pożądanych działań władz publicznych wymienia popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania, tj. działań podejmowanych przez obywateli zarówno indywidualnie, jak i grupowo. Poparcie dla tych ostatnich wymaga stworzenia odpowiednich instytucji prawnych.
Od takich działań podejmowanych przez osoby, które chcą zaspokoić własne potrzeby mieszkaniowe dzięki uzyskaniu mieszkania w wybudowanym wspólnym wysiłkiem domu, należy odróżnić działania przedsiębiorców prowadzących działalność budowlaną nastawioną na zysk z wynajmowania lub sprzedaży wybudowanych budynków czy lokali. Zaznaczono też, że terminologia użyta w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP nie uzasadnia tezy, że własność mieszkania zasługuje na większe poparcie niż inne tytuły prawne (wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., K 42/02, zob. też wyrok TK z 5 września 2006 r., K 51/05). Zaznaczono też, że beneficjentami działań władz publicznych przewidzianych w art. 75 Konstytucji RP są obywatele, których potrzeby mieszkaniowe nie zostały jeszcze zaspokojone, a więc ci, którzy dotąd nie uzyskali własnego mieszkania (wyrok TK z 15 lipca 2009 r., K 64/07).
Ogólnie sformułowana dyrektywa
W nowszych wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego na ten temat wskazywano również, że omawiany przepis Konstytucji RP nakłada na władze publiczne ogólnie sformułowany obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i równie ogólnie przepis ten określa kierunki takiej polityki:
- zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałanie bezdomności;
- wspieranie rozwoju budownictwa socjalnego;
- popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.
Tak ogólnie określone dyrektywy prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych można traktować jako stojące przed władzami publicznymi podstawowe zadania polityki, o której mowa w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.
Przepis ten nie konkretyzuje ani form, metod i środków, ani zakresu działania władz publicznych w sferze polityki tak określonej, zaś wyrażone w nim tzw. normy programowe zawierają ogólne dyrektywy dla władz publicznych w zakresie polityki mieszkaniowej. Kontrola konstytucyjna aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP jest zatem ograniczona, zwłaszcza że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP prawa, o których mowa w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, należą do tych, których można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Konsekwencją tego, że art. 75 ust. 1 Konstytucji RP zawiera normy programowe, jest to, iż z przepisu tego w zasadzie nie wynikają samoistne wzorce kontroli konstytucyjnej. Przy czym w doktrynie nie wyklucza się, że w pewnych wyjątkowych przypadkach omawiany przepis Konstytucji RP może stanowić samoistny wzorzec kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych (wyrok TK z 18 stycznia 2011 r., P 44/08, z odwołaniem się do: L. Garlicki, uwagi do art. 75 [w:] L. Garlicki red., „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, t. 3, Warszawa, 2003, zob. także wyrok TK z 13 września 2011 r., K 8/09).
Co z najmem
Odnosząc się do najmu, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że traktując wstąpienie w stosunek najmu jako ingerencję w prawo własności, należy przyjąć, iż ingerencja taka musi mieć odpowiednią legitymację (podstawę) konstytucyjną, a takiej podstawy nie może stanowić art. 75 Konstytucji RP. Żadna osoba nie ma opartego na Konstytucji RP roszczenia o dostarczenie jej lokalu mieszkalnego skierowanego przeciwko państwu, czyli władzom publicznym. Tym bardziej obowiązkiem udostępnienia określonym osobom lokalu mieszkalnego Konstytucja RP nie obciąża osób prywatnych. Przepis ustawowy przyznający komuś takie prawo skuteczne wobec innej osoby prawa prywatnego musi mieć podstawę w konieczności ochrony wartości objętych ochroną konstytucyjną.
Standard lokalu
Artykuł 75 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można rozumieć taką sytuację, gdy lokal zajmowany przez określoną osobę spełnia pewne minimalne warunki umożliwiające „bytowanie” w godnych warunkach. Ustrojodawca wskazuje na pewien „poziom podstawowy”, co nie może się odnosić do zapewnienia obywatelom takich lokali mieszkalnych, które w pełni odpowiadałyby ich osobistym dążeniom i celom życiowym.
Szeroki wybór środków
Działania zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych są zadaniem osób bezpośrednio zainteresowanych, a władze publiczne mają jedynie stworzyć warunki sprzyjające powodzeniu tych działań. Odpowiednio ukierunkowana polityka może być przez władze publiczne realizowana w różny sposób, np. przez przyjęcie określonych rozwiązań ustawowych. Ustrojodawca celowo pozostawił tu władzom publicznym szeroką możliwość wyboru środków realizacji polityki mieszkaniowej, które powinny być dostosowane do sytuacji społeczno-gospodarczej i możliwości finansowych państwa oraz innych podmiotów prawa publicznego, przede wszystkim gmin. Skoro art. 75 Konstytucji RP określa obowiązki władz publicznych, to nie odnosi się on zasadniczo do powinności innych podmiotów.
Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można widzieć od strony negatywnej – jako zachowanie dotychczasowych uprawnień i możliwości faktycznego korzystania z mieszkania – a także od strony pozytywnej – jako umożliwienie nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i zamieszkania we własnym mieszkaniu. Konstytucja RP wymienia przykładowo pewne formy polityki mieszkaniowej w postaci przeciwdziałania bezdomności – aspekt negatywny – oraz wspierania budownictwa socjalnego i popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania – aspekt pozytywny. Nakaz przeciwdziałania bezdomności nie może być rozumiany w ten sposób, że nikt, kto zamieszkał w jakimś lokalu, nie może być z niego usunięty. Wyrażony w art. 75 ust. 2 Konstytucji RP nakaz ustawowej regulacji ochrony praw lokatorów nie uzasadnia konieczności przyjęcia przez ustawodawcę konstrukcji wstąpienia w prawa i obowiązki zmarłego lokatora przez wszystkie mieszkające z nim osoby. Zaznaczono przy tym, że możliwość poprawy warunków mieszkaniowych lub sytuacji materialnej nie znajduje uzasadnienia w treści art. 75 Konstytucji RP (wyrok TK z 9 września 2003 r., SK 28/03).
Bezdomność i eksmisja
Analizując aspekt bezdomności, poniesiono też, że nie określono w analizowanym przepisie kryteriów przeciwdziałania bezdomności ani prawnych środków temu służących, wskazując przy tym na tle eksmisji, iż brak orzeczenia o uprawnieniu do lokalu socjalnego nie oznacza, że eksmitowana osoba nie będzie mogła korzystać ze schronisk, noclegowni lub innych pomieszczeń socjalnych dla bezdomnych, które są urządzane i prowadzone przez władze publiczne właśnie w celu zapobiegania bezdomności (wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., K 11/00).
Artykuł 75 Konstytucji RP był również przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego, który budował na podstawie tej regulacji argumentację dotyczącą bonifikat od cen nabycia lokali mieszkalnych uregulowanych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wyrok SN z 12 lutego 2014 r., IV CSK 274/13, zob. też uchwałę SN z 26 stycznia 2012 r., III CZP 87/11, orzecznictwo SN dostępne pod adresem: www.sn.pl).
Cele i przykładowe środki
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano z kolei, że sprzyjanie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, o jakim mowa w analizowanym przepisie, przejawia się w różnorodnych formach pomocy tworzonej przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego mającej na celu rozwijanie budownictwa mieszkaniowego oraz utrzymanie w należytym stanie istniejącego zasobu mieszkaniowego (wyroki NSA z 26 sierpnia 2004 r., OSK 416/04 i OSK 425/04, orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Zaznaczano też, że art. 75 Konstytucji RP nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego i nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi (wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., I OSK 1084/21). Przepis ten jedynie zawiera normę programową określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej i przykładowe środki służące ich realizacji. Ustawodawca konstytucyjny zobowiązuje władze publiczne tylko do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu.
W odniesieniu do organów gminy cel ten jest wykonywany m.in. poprzez uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III OSK 1949/21).
Regulacja ta ma charakter zadaniowy, który programowo określa politykę państwa we wskazanym w niej zakresie, wskazuje na standardy realizacji tej polityki, ale to nie czyni z niej podstawy dla roszczeń konkretnych podmiotów w konkretnych sprawach (wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., I OSK 979/16, zob. też postanowienia NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 606/17, z 4 stycznia 2017 r., I OSK 2783/16, I OSK 2784/16, z 5 lutego 2015 r., I OSK 212/15, z 30 lipca 2014 r., I OSK 1609/14, z 28 maja 2014 r., I OSK 420/14, z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 878/14, z 5 marca 2014 r., I OSK 2879/13, z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2796/13, z 25 lipca 2013 r., I OSK 1058/13, I OSK 772/13, I OSK 578/13, z 19 marca 2013 r., I OSK 1042/12, z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2072/12, I OSK 2137/12, I OSK 2499/12).
Omawiane unormowanie stanowi jednak punkt odniesienia w zastosowaniu wykładni prokonstytucyjnej – np. rzutując na nierestrykcyjną wykładnię przepisu o zwolnieniach podatkowych przychodów wydatkowanych na cele mieszkaniowe (wyroki NSA z 15 maja 2012 r., II FSK 2238/10, II FSK 2239/10).
Zauważono również, że obowiązek władz publicznych, który wynika z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, musi korespondować z zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 41/12). W odniesieniu do art. 75 ust. 2 Konstytucji RP podniesiono, że nakazuje on ustawowe uregulowanie problemu ochrony praw lokatorów.
Ochrona ta powinna być równa dla ogółu lokatorów, ale równość ochrony praw nie oznacza tego, że ma być ona ukształtowana w sposób jednakowy, tj. pomijający zobiektywizowane różnice (wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., K 42/02).
Autor jest radcą prawnym, wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie
