Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 530, dalej: u.o.l.) użyte w tej ustawie określenie „plan urządzenia lasu” oznacza podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej.

Według z kolei art. 6 ust. 1 pkt 7 u.o.l. uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i  gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej.

Elementy planu urządzenia lasu

Ustawodawca wyjaśnił też, że – jak ustanowił w art. 18 ust. 4 u.o.l. – plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności:

1. opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:

- zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,

- zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów,

2. analizę gospodarki leśnej w minionym okresie,

3. program ochrony przyrody,

4. określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących:

- ilości przewidzianego do  pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych,

- zalesień i odnowień,

- pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej,

- gospodarki łowieckiej,

- potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (zob. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 marca 2007 r., K 29/06, orzecznictwo TK dostępne pod adresem https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Szukaj?cid=1).

Przeznaczenie planu urządzenia lasu bez zmian

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że skoro plan urządzenia lasu służy gospodarce leśnej, to działania i ustalenia przewidziane w tym planie odnoszą się cały czas do lasu, nawet jeśli planowane jest w nim działanie polegające np. na wycięciu drzew.

Działania takie – jak również w ogóle zapisy planu – nie powodują jakichkolwiek zmian w przeznaczeniu oraz charakterze terenu objętego jego zapisami i nadal jest to las w rozumieniu ustawy o lasach.

Jakiekolwiek by były zapisy planu, to nie spowodują one, aby zmieniało się przeznaczenie terenu. Aby to się stało, musiałoby dojść do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz musiałaby nastąpić zmiana przeznaczenia w planie miejscowym (wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 3046/17, orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, poza wyraźnie wskazanym źródłem).

Zadania z zakresu gospodarki leśnej określi starosta

Zauważono także, iż skoro prowadzenie gospodarki leśnej należy do obowiązków właściciela lasu, to może ona być przedmiotem decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 u.o.l. Mowa jest w nim o tym, że dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

Wola właściciela lasu w zakresie czynności należących do gospodarki leśnej (w tym wykonywania zadań produkcyjnych) może zostać ukształtowana przez akt administracyjny, więc nie ma znaczenia prawnego to, czy prowadzi lub czy zamierza albo nie zamierza prowadzić produkcji leśnej.

Nie ma podstaw do tego, aby wola właściciela w zakresie prowadzenia produkcji leśnej decydowała o tym, czy dany grunt wpisany do ewidencji gruntów jako las odpowiada pojęciu lasu (wyrok NSA z 9 września 2015 r., II OSK 95/14).

Aktualizacja danych

Liczne problemy budziły też w orzecznictwie zagadnienia dotyczące aktualizowania danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków oraz danych dotyczących granic i powierzchni lasów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów.

Plan urządzania lasu zawiera nie tylko opis, ale też zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. Stąd plan urządzenia lasu sporządzony dla nadleśnictwa i zatwierdzony decyzją ministra właściwego ds. środowiska jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegał także to, że art. 20 ust. 2 u.o.l. stanowiący o konieczności uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasów jest regulacją szczególną wobec ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków.

Sam obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 845/07). Także w późniejszym orzecznictwie zaznaczano, że plan urządzenia lasu to jedyny dokument, na podstawie którego można aktualizować dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., I OSK 1901/20). Zauważano przy tym, iż dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub w uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Innymi słowy, dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione w jakimkolwiek trybie do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (tak m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 maja 2022 r., I OSK 1369/21).

Dowodem zapis w ewidencji

W tym aspekcie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego objęły również dowodzenie. Podniesiono, że o tym, czy określony grunt jest lasem, decyduje co do zasady zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy podatkowe poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie na podstawie definicji ustawowej zawartej w ustawie o lasach i z pominięciem zapisu w ewidencji, zaś prowadzenie ewidencji nie należy do przedmiotu postępowania podatkowego i tym bardziej nie może być przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej (wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II FSK 195/10, z odwołaniem się do wyroków NSA z 29 czerwca 2006 r., II FSK 842/05, z 25 listopada 2010 r., II FSK 1291/09).

Decyzja dotycząca drzew

W odniesieniu do kompetencji właściwych organów Naczelny Sąd Administracyjny wyraził opinię, że organy administracji publicznej wskazane w u.o.l. nie mają kompetencji do wydawania decyzji o usunięciu drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów czy decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 21/05, LEX nr 188298).

Kompetencje do zatwierdzania

Porównując z kolei instytucję zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dokonywanego przez starostę z instytucją zatwierdzenia planu urządzenia lasu dokonywanego przez ministra, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie można ich utożsamiać, zważając na istotę uproszczonych planów urządzenia lasów, zasady ich sporządzania oraz relacje zachodzące pomiędzy starostą a właścicielami lasów objętych uproszczonym planem urządzenia lasów.

Decyzja administracyjna wydawana przez organ ma charakter czynności zewnętrznej adresowanej do indywidualnego podmiotu, podobnie czynność lub akt inny niż decyzja lub postanowienie podejmowany przez organ wobec podmiotu zewnętrznego. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku zatwierdzania przez ministra do spraw ochrony środowiska planu urządzenia lasu, który to las stanowi własność Skarbu Państwa, a zarządza nim Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentując Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, nad którymi nadzór sprawuje minister do spraw ochrony środowiska. Skarb Państwa jest z mocy prawa państwową osobą prawną i reprezentuje własność państwową zawsze wtedy, gdy z mocy ustawy nie czyni tego inna państwowa osoba prawna, a w tej sytuacji Skarb Państwa występuje w roli właściciela (dominium).

Taką pozycję należy przeciwstawić sytuacji, w której uzewnętrznia się władztwo państwa, tj. imperium, gdy państwo działa poprzez odpowiednie organy władzy i sprawuje zwierzchnictwo wobec innych podmiotów prawa, posługując się nakazami, zakazami, tworząc akty ustawowe, wydając decyzje administracyjne i inne formy prawne, których wykonanie jest zagwarantowane środkami przymusu administracyjnego.

Zatwierdzanie przez ministra do spraw ochrony środowiska planów urządzenia lasu, które to lasy są własnością Skarbu Państwa, jest tym samym czynnością o charakterze wewnętrznym, podejmowaną w związku z wykonywaniem zadań o charakterze właścicielskim, a zatem czynnością ze sfery dominium, a nie imperium (wyrok NSA z 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12).

Autor jest radcą prawnym, wykładowcą na Uczelni Łazarskiego w Warszawie