Zeszłoroczna reforma planistyczna zmieniła nie tylko przepisy dotyczące planowania przestrzennego – w jej ramach „przemycone” zostały również zmiany innych istotnych aktów związanych z realizacją inwestycji, w tym zasady tzw. odrolnienia gruntów. Co to oznacza dla inwestorów w praktyce?

„Odrolnienie” jako niezbędny element inwestycji

Jeżeli nieruchomość stanowi grunty rolne lub leśne, realizację inwestycji należy poprzedzić procesem, odpowiednio „odrolnienia” lub „odlesienia”. Pod tymi pojęciami rozumie się powszechnie zwykle dwie procedury, które należy przeprowadzić jeszcze przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę czy zgłoszeniem robót budowlanych. Pierwsza z nich to zmiana przeznaczenia na cele inne niż rolne (leśne). Druga to wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (leśnej). Poniżej skupimy się na pierwszym etapie, a także zmianach, jakie wprowadziła w tym kontekście zeszłoroczna reforma planistyczna.

Wymóg odrolnienia (odlesienia) wynika z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje tego aktu dotyczą nie tylko gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne czy grunty stanowiące lasy w rozumieniu przepisów o lasach. Katalog gruntów podlegających ustawie jest znacznie szerszy i obejmuje także mniej oczywiste kategorie (jak np. grunty pod stawami rybnymi, rodzinne ogródki działkowe, torfowiska, oczka wodne lub drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych) – dlatego tak ważne jest, aby przy planowaniu inwestycji zweryfikować, czy nieruchomość nie jest położona, choćby częściowo, na obszarze podlegającym przepisom powyższej ustawy.

Jak zmienić przeznaczenie nieruchomości?

Aktualnie ustalenie sposobu zmiany przeznaczenia gruntów najlepiej zacząć od weryfikacji, czy nieruchomość leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest w nim przeznaczona na cele rolne (leśne), konieczna jest zmiana istniejącego planu miejscowego. Podjęcie takiej inicjatywy bywa jednak niestety problematyczne i hamujące proces inwestycyjny, bowiem zależy od współpracy gminy z zainteresowanym inwestorem, a ponadto wiąże się z koniecznością przeprowadzenia skomplikowanej i wymagającej wielu uzgodnień procedury planistycznej, a w związku z tym wielomiesięcznym oczekiwaniem na przyjęcie i wejście w życie zmiany planu.

Sprawa robi się jeszcze bardziej złożona, jeśli mamy do czynienia z użytkami rolnymi klas I–III – wówczas zmiana ich przeznaczenia w planie miejscowym, a tym samym powodzenie inwestycji, zależy od uprzedniego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wniosek w tym zakresie składa gmina jako organ odpowiedzialny za uchwalenie planu miejscowego.

Podobnej zgody będzie wymagać również zmiana przeznaczenia gruntów leśnych. Jeżeli grunty leśne stanowią własność Skarbu Państwa, zgodę wydaje minister właściwy do spraw środowiska, w przypadku pozostałych gruntów leśnych – marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Ustawa w dotychczasowym brzmieniu nie przewidywała, nawet instrukcyjnego, terminu do rozpatrzenia takiego wniosku przez właściwy organ, co mogło się wiązać z dodatkowym wydłużeniem procedury.

Dotychczas spod powyższego obowiązku uzyskania zgody były wyłączone grunty rolne klas I–III spełniające łącznie następujące warunki: (i) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy, (ii) położone były w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, (iii) położone były w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, (iv) ich powierzchnia stanowiła nie więcej niż 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowiły całość, czy kilka odrębnych części.

W przypadku gdy dla obszaru nieruchomości nie było uchwalonego planu miejscowego, inwestor mógł wystąpić o uchwalenie planu miejscowego na zasadach opisanych powyżej. Alternatywą, znacznie chętniej wybieraną przez inwestorów, było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – taka opcja była dopuszczalna jednak pod warunkiem, że nieruchomość stanowiła grunty rolne klasy IV lub niższej, lub spełniała łącznie cztery przesłanki określone powyżej, tj. podlegała pod ustawowe wyłączenie spod obowiązku uzyskania zgody ministra. Przesłanki te były podatne na interpretacje i stanowiły swoistą furtkę dla inwestorów chcących odrolnić grunt w uproszczony sposób. Reforma planistyczna uprościła jednak przepisy w tym zakresie, o czym piszemy w dalszej części.

W przypadku gruntów rolnych klas I–III nieobjętych planem miejscowym i niespełniających powyższych przesłanek zmiana przeznaczenia mogła (i dalej może) nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia planu miejscowego.

Odetchnąć z ulgą mogą natomiast właściciele gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (określanych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia). W odniesieniu do takich nieruchomości nie wymaga się zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nawet w przypadku gruntów najwyższych klas (I–III). Jest to istotne wyłączenie spod obowiązku odrolnienia, które obowiązywało przed reformą planistyczną i zostało utrzymane w niezmienionym kształcie. Wpisuje się to w trend aktualnie prowadzonej polityki uwalniania pod zabudowę gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Niedawno opublikowany ministerialny projekt ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe proponuje zmianę ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w celu zniesienia ograniczeń dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi w granicach miast oraz rezygnację z prawa odkupu takich nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.

Co uległo zmianie po reformie planistycznej?

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwana powszechnie „reformą planistyczną”, co do zasady weszła w życie 24 września 2023 r. (część przepisów wejdzie w życie w terminie późniejszym). Jedną z najważniejszych zmian tej nowelizacji było wprowadzenie nowego narzędzia planistycznego w postaci planu ogólnego, który ma zastąpić studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia planów ogólnych mają być podstawą tworzenia planów miejscowych i wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Gminy zobowiązane są do uchwalenia planów ogólnych do końca 2025 r.

Jak reforma planistyczna wpływa na praktykę odrolnienia?

Przede wszystkim ogranicza możliwość „uproszczonego” odrolnienia w przypadku położonych poza granicami miast i nieobjętych planem miejscowym gruntów klas IV–VI oraz części gruntów klas I–III, które mieściły się w ustawowym wyłączeniu spod obowiązku uzyskania zgody. Dotychczas w przypadku takich gruntów inwestorzy mogli występować o decyzję o warunkach zabudowy, bez konieczności inicjowania uchwalania planu miejscowego.

Od tej pory jednak decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawane wyłącznie dla gruntów położonych w obszarach uzupełnienia zabudowy określonych w planie ogólnym uchwalonym dla danej gminy. Obszar uzupełnienia zabudowy jest fakultatywnym, a nie obowiązkowym elementem planu ogólnego, a sposób jego wyznaczania określa rozporządzenie ministra rozwoju i technologii z 2 maja 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy. Rozporządzenie określa mocno techniczną procedurę wyznaczania takich obszarów uzupełnienia zabudowy, z tym zastrzeżeniem, że można je ograniczać lub rozszerzać, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy.

Wraz z powyższą zmianą dotyczącą decyzji o warunkach zabudowy prawodawca zmodyfikował również ustawowy wyjątek od zasady uzyskiwania zgody ministra dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I–III. Omówione wcześniej cztery przesłanki wyłączenia zostały zastąpione jedną – od teraz zgoda ministra nie jest konieczna, jeżeli grunt położony jest na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co to oznacza w praktyce? Od tej pory, jeżeli plan ogólny nie przewiduje obszaru uzupełnienia zabudowy, to nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (i to niezależnie od klasy gruntu), a tym samym „ominięcie” procedury uchwalania planu miejscowego. Uproszczone odrolnienie poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe tylko wówczas, gdy plan ogólny uchwalony przez gminę przewiduje dla danej działki obszar uzupełnienia zabudowy. Zmiana ta umacnia władztwo planistyczne gmin i w założeniu ma zapobiegać niekontrolowanym zmianom w zagospodarowaniu terenów rolniczych.

Kolejnym problemem, który pojawił się w okresie przejściowym, jest fakt, że zmieniony przepis dotyczący uproszonej (tj. bez zgody) procedury odrolnienia wszedł w życie już we wrześniu 2023 r., a gminy, nawet teraz, rok po wejściu w życie reformy, są na wczesnym etapie tworzenia planów ogólnych, więc ich uchwalenie to jeszcze odległa perspektywa. W związku z tym regulacja jest aktualnie niemożliwa do zastosowania, ponieważ obecne przepisy planistyczne nie uwzględniały wyznaczania obszarów uzupełnienia zabudowy.

Jaki tryb jest wymagany

Co istotne, zmiana przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi nastąpić w trybie zwykłej procedury planistycznej lub na drodze zintegrowanego planu inwestycyjnego, stanowiącego nową, szczególną formę planu uchwalanego na wniosek inwestora. Ustawodawca wprost zadecydował, że odrolnienia nie można dokonać przy uproszczonym postępowaniu przewidzianym w znowelizowanych przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Warto również zwrócić uwagę na inną zmianę, która wchodzi w życie od 1 stycznia 2026 r. Jest to zakreślenie organowi, który wydaje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (ministrowi lub marszałkowi województwa), 60-dniowego terminu na rozpoznanie takiego wniosku. Jeśli organ żadnej decyzji w tym terminie nie podejmie, uznaje się, że wyraził milczącą zgodę. Taki tryb może przyspieszyć procesy oraz pozwolić uniknąć zastoju decyzyjnego, ale wiąże się również z ryzykiem milczącej zgody bez dokładnej analizy okoliczności jej udzielenia oraz brakiem przejrzystości działania organu.

Podsumowanie

Mając na względzie wprowadzone zmiany, z perspektywy inwestora warto dołożyć starań i aktywnie uczestniczyć w prowadzonych w gminach procedurach planistycznych, w szczególności przy uchwalaniu planów ogólnych, tak żeby planowana do odrolnienia nieruchomość znalazła się na wyznaczonym obszarze uzupełnienia zabudowy.

Biorąc pod uwagę, że wyznaczanie tych obszarów jest ograniczone rozporządzeniem oraz zależy od uznania gminy, w praktyce może okazać się, że zmiany nie doprowadzą do ułatwienia w zakresie odrolnienia, które po reformie głównie opierać się będzie o odrolnienie na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w tym zintegrowanych planów inwestycyjnych jako jego szczególnej formy).

Mateusz Rojek, adwokat, Senior Associate w praktyce Nieruchomości i Budownictwa w CMS

Aleksandra Rudnicka, radca prawny, Associate w praktyce Nieruchomości i Budownictwa w CMS