Wprowadzone tzw. drugą dużą nowelą (pierwsza z 2011 r.) zmiany do Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) były planowane głównie jako rozwiązania wspierające przedsiębiorców w ich często „nierównym boju" z administracją publiczną. W dużej mierze, chcąc zrealizować powyższe założenia, sam projektodawca wystąpił do przedsiębiorców z wnioskiem o wskazanie obszarów, które należałoby uregulować w bardziej przyjazny sposób dla adresatów decyzji administracyjnych. Wśród podstawowych założeń nowelizacji wskazano cztery główne obszary, tj.:
- zapobieganie i przeciwdziałanie nieterminowości w administracji publicznej,
- ograniczenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tam, gdzie to możliwe,
- odejście od modelu kasatoryjnego postępowania odwoławczego na rzecz modelu reformatoryjnego, oraz
- przyspieszenie możliwości załatwienia sprawy decyzją ostateczną, prawomocną i wykonalną poprzez możliwość zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.
Powyższym założeniom generalnym przyporządkowano cele, jakie projektodawca zamierzał osiągnąć przy pomocy nowych regulacji, choć już na wstępie warto zauważyć, że większość wprowadzonych rozwiązań przyniosło inne skutki niż zakładane.
Czytaj także:
Nowelizacja KPA: Zmiany w postępowaniu administracyjnym
Działania informacyjno-prewencyjne
Najczęściej wskazywanym przez przedsiębiorców problemem była nieterminowość działań administracji publicznej. Dlatego postanowiono przyjąć rozwiązania usprawniające przebieg postępowania administracyjnego. Dla osiągnięcia powyższego celu wprowadzono rozwiązania informacyjno-prewencyjne oraz te mające uprościć dostęp do sądowej kontroli bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W zakresie prewencji ogólnej dokonano modyfikacji obowiązku sygnalizacyjnego z art. 36 Kpa, nakazując organowi prowadzącemu postępowanie zawarcie pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia w każdym przypadku zawiadamiania stron o nowym terminie planowanego załatwienia sprawy. Dodatkowo – w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie – wprowadzono środek ochrony przed bezczynnością i przewlekłością w postaci ponaglenia, którego wniesienie otwiera drogę do bezpośredniego złożenia skargi na obie formy nieterminowości. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Powyższą zasadę postanowił zmodyfikować Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt: II OPS 5/19), w której stwierdzono, że pojęcie „w każdym czasie" należy rozumieć wyłącznie w kontekście czasu trwania postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu – wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej – ma stanowić przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Uchwała ta jest jednak mocno kontrowersyjna, bowiem stoi w sprzeczności z oczywistą treścią przepisu oraz pozbawia prawa do sądu w kwestii: a) ustalenia rażącego naruszenia prawa, b) orzeczenia grzywny na organ (do kwoty 52 tys. zł) oraz c) możliwości przyznania przez sąd połowy tej kwoty na rzecz skarżącego.
Przyspieszenie załatwienia sprawy
Kolejnym elementem zmian procesowych, które mają przyspieszyć załatwienie sprawy, jest zmiana z art. 15 Kpa, polegająca na odstąpieniu od bezwzględnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej konsekwencją jest również ograniczenie w obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, gdy decyzję w I instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. W takich przypadkach stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ. W wyniku wprowadzenia tej zmiany to strona decyduje, czy zechce skorzystać ze środka zaskarżenia, czy wnieść bezpośrednio skargę do sądu administracyjnego.
Drugim z zakładanych przez projektodawcę celów było zwiększenie dynamiki postępowania w ramach korzystania ze zwykłego środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie, oraz modyfikacja kompetencji organu odwoławczego. W największym uproszczeniu można przyjąć, że ustawodawca – dokonując zmiany art. 136 Kpa oraz wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej – ostatecznie zdecydował o nowej formule kontroli instancyjnej w modelu kontroli reformatoryjnej. Zakłada ona, że organ odwoławczy jest obowiązany – na zgodny wniosek stron – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, zamiast wydawać decyzję kasacyjną, nakazującą organowi I instancji ponowne załatwienie sprawy. Ponadto wprowadzono możliwość kwestionowania decyzji kasatoryjnych przy pomocy sprzeciwu, który sądy administracyjne rozpatrują w trybie przyspieszonym (30 dni), oceniając, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Bardziej partnerskie podejście
Kolejnym celem, do osiągnięcia którego również nawoływali przedsiębiorcy, była zmiana relacji pomiędzy stroną a organem załatwiającym sprawę, zakładająca bardziej partnerskie podejście administracji do obywateli i przedsiębiorców. Cel ten miał zostać osiągnięty przy pomocy dwóch instrumentów i – jak pokazują doświadczenia praktyczne – obu nie udało się wdrożyć do codziennej działalności administracji publicznej. Pierwszy zestaw rozwiązań został tak zmodyfikowany jeszcze na etapie konsultacji międzyresortowych, że już do parlamentu trafiła wersja odbiegająca od założeń. Chodzi o dodanie do art. 7a i art. 81a Kpa dodatkowych jednostek redakcyjnych, w wyniku czego, w miejsce zasady in dubio pro reo (rozstrzygania wątpliwości co do treści przepisów na rzecz strony), mamy w istocie zasadę rozstrzygania wątpliwości na rzecz ochrony ważnego interesu publicznego, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa, obronności i porządku publicznego. Podobnej modyfikacji uległa pierwotna koncepcja rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, która na etapie projektu zakładała ich rozstrzyganie na rzecz strony, zaś po uchwaleniu przez parlament należy je rozstrzygać na rzecz ochrony ważnego interesu publicznego.
Polubowne załatwienie sporu
Kolejna zmiana zakładała wykorzystanie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych poprzez zastosowanie mediacji pomiędzy stronami, ale także – i to była zasadnicza nowość – pomiędzy organem a stroną/ami postępowania. Ta nowa konstrukcja wprowadziła fundamentalną zmianę relacji w układzie organ–strona, w zakresie których umawianie się organu ze stroną co do treści decyzji – przed ich wejściem w życie – stanowiły raczej przedmiot zainteresowania takimi przypadkami przez służby typu Centralne Biuro Antykorupcyjne. Możliwość „umówienia się" co do okoliczności faktycznych lub co do sposobu rozumienia określonych przepisów jest nowością tak dalece wpływającą na istotę stosunku administracyjnoprawnego, że nie jesteśmy jeszcze gotowi do świadomego wykorzystywania tego instrumentu prawnego, na co wskazuje praktyka całkowitej wstrzemięźliwości w jej wykorzystywaniu. Niemniej, mediacja w sprawach administracyjnych pomiędzy stroną a organem ma przed sobą przyszłość i będzie jeszcze wykorzystywana.
Administracyjne kary pieniężne
Czwarty z zakładanych celów nowelizacji Kpa nie przyjął się w praktyce zupełnie, co jest efektem niedopracowania przepisów wprowadzonych jako Dział IVa Kpa. Zbiór przepisów regulujących problematykę administracyjnych kar pieniężnych nie stanowi spójnej całości, prowadząc do jeszcze większych wątpliwości co do sposobu działania administracji publicznej w stosunku do okresu poprzedniego. Zakładane zapewnienie adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa – także w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kary czy warunków udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych, nie tworzy jasnego i spójnego modelu postępowania z karami wymierzanymi i nakładanymi – nie zostało uporządkowane i nadal pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.
Zbiór przepisów ogólnych
Niezależnie jednak od celów świadomie zakładanych i werbalizowanych przez projektodawcę, należy zwrócić uwagę, że w efekcie wprowadzonych zmian doszło do modyfikacji prowadzącej do takiej systemowej transformacji treści Kpa, że stał się on już w pewnym sensie zbiorem przepisów ogólnych prawa administracyjnego. Niemniej wprowadzenie całego pakietu zasad ogólnych, wiążących się ze sposobem orzekania w sprawach administracyjnych (wspomniana już zasada rozstrzygania wątpliwości na rzecz ochrony interesu publicznego, zasada bezstronności, zasada równego traktowania, zasada trwałości i uzasadnionych oczekiwań) czy też cały rozdział regulujący problematykę administracyjnych kar pieniężnych to węzłowe kwestie ogólne prawa administracyjnego, których wprowadzenie do obrotu prawnego postulowano w nauce już od początku lat 90. ubiegłego wieku.
Odrębne rodzaje postępowania
Innego rodzaju nowością, będącą konsekwencją noweli z 2017 r., jest też taki sposób kształtowania reguł postępowania organów, by były one dedykowane wyłącznie poszczególnym rodzajom postępowań, np. wszczętym na żądanie strony (art. 79a Kpa) czy też dotyczącym wyłącznie problematyki nakładania obowiązków lub ograniczania uprawnień (art. 7a i art. 81a Kpa). Wcześniej Kpa regulował zagadnienia ogólne, które znajdowały swoje zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych, jeśli przepis szczególny nie stanowił inaczej. W wyniku noweli z 2017 r. wprowadzono do odrębnych trybów wszczęcia postępowania również odrębne zasady prowadzenia postępowania i orzekania.
W tym kontekście dość nietypowo jednak ustawodawca zdecydował o zmianie powyższej relacji przepisów do regulacji zawartych w przepisach szczególnych. Ta zależność, odwołująca się do koncepcji lex specialis derogat legi generali, została niejako odwrócona w relacji przepisów o milczącym załatwieniu sprawy oraz o postępowaniu uproszczonym. Ustawodawca przewidział wprost, że powyższe regulacje znajdą swoje zastosowanie wyłącznie wtedy, jeżeli będzie to wynikało z przepisu szczególnego.
Artykuł rozpoczyna cykl, w którym zostaną omówione zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzone w 2017 roku. Za tydzień - o relacji pomiędzy organami.
Robert Suwaj - adwokat, dr hab. nauk prawnych, profesor Politechniki Warszawskiej, wykładowca w Krajowej Szkole Administracji Publicznej im. L. Kaczyńskiego w Warszawie