Problemy z wykazaniem możliwości połączenia działki z drogą

Po nowelizacji Prawa budowlanego, która miała miejsce w 2020 r., projekt budowlany powinien zawierać obligatoryjnie projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, projekt architektoniczno-budowlany i projekt techniczny oraz opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Dodatkowo może się okazać, że do projektu budowlanego wymagane będzie dołączenie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą. Obowiązek ten materializuje się jednak dopiero po spełnieniu dwóch dodatkowych przesłanek – działka ma być połączona z drogą krajową lub wojewódzką, a oświadczenie zarządcy drogi jest wymagane z uwagi na potrzeby tej konkretnej inwestycji.

Oświadczenie zarządcy drogi

Praktyka pokazuje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, badając kompletność projektu budowlanego, niejako automatycznie wzywają do przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wymaganie w tym zakresie często nie jest poprzedzone analizą konkretnego przypadku, a przede wszystkim oceną, czy zachodzi w ogóle potrzeba uzyskania i przedłożenia takiego oświadczenia.

Warto także zaznaczyć, że przy ocenie konieczności dołączania oświadczenia zarządcy drogi znaczenie ma dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a w przypadku weryfikacji pozwoleń na budowę w trybach nadzwyczajnych – dzień wydania decyzji. Wynika to z przepisów przejściowych, które często są pomijane przez organy.

W zależności od potrzeb, czyli kiedy?

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą wymagane jest w zależności od potrzeb (zgodnie z przepisami o drogach publicznych). Załączane oświadczenie ma na celu wykazanie i zapewnienie, że inwestycja będzie mogła być obsługiwana z sąsiadującej z nią drogi wojewódzkiej lub krajowej. Oznacza to, że organy udzielające pozwolenia na budowę powinny najpierw ocenić, czy zamierzenie budowlane w ogóle wymaga połączenia z jedną z tych dróg. Przy czym dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy takie połączenie nie istnieje na dzień oceny projektu budowlanego.

Jeśli teren inwestycji jest już połączony ze wskazanymi drogami, to nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia. Oświadczenie to przecież pewna obietnica, promesa, że dany stan rzeczy nastąpi, a nie potwierdzenie obecnego zagospodarowania działki i przyległej do niej drogi.

Dlatego jeśli inwestycja polega, przykładowo, na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego czy usługowego, który posiada już zjazd na drogę wojewódzką czy krajową, to trudno zgodzić się, że inwestor powinien wykazać przyszłą możliwości połączenia działki z tą drogą.

Podobny stan faktyczny był przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2020 r. (VII SA/Wa 681/20, LEX nr 3094158) – zarządca drogi oświadczył, że działka nie posiada możliwości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że wnioskodawca posiada działkę mającą bezpośrednie połączenia z drogą krajową poprzez legalnie wybudowany zjazd. Sąd nie podzielił stanowiska zarządcy drogi jakoby istniejący zjazd służył obsłudze użytku rolnego, a korzystanie z niego w celu obsługi budynku jednorodzinnego spowoduje, że zjazd stanie się praktycznie ogólnodostępny i będzie powodował zagrożenie bezpieczeństwa. W omawianym wyroku jasno wskazano, że zjazd powstał legalnie jako połączenie działki z drogą publiczną służące jednemu lub kilku obiektom użytkowanym indywidualnie. W związku z tym trudno też uznać za zasadne argumenty o zagrożeniu bezpieczeństwa z uwagi na korzystanie z tego zjazdu – skoro bowiem zjazd został wybudowany legalnie, to należy założyć, że spełnia wszelkie wymogi bezpieczeństwa.

Cel przedłożenia oświadczenia

Obowiązek przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, z pewnością bywa nakładany zbyt pochopnie. Jednak samą ideę należy ocenić pozytywnie, zwłaszcza w świetle ostatnich zmian w przepisach.

Warto zaznaczyć, że przed 20 lutego 2015 r. wymogiem było dołączenie do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z każdą drogą publiczną. Obecnie wymóg ten został ograniczony do dróg wojewódzkich i krajowych, co ma uzasadnienie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Klasa posiadana przez drogę wiąże się z pewnymi ograniczeniami w zakresie możliwości realizacji zjazdów, a nawet z zakazem połączenia drogi z działką budowlaną. Zgodnie z § 12 ust. 3 tego aktu droga, w zależności od kategorii w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinna mieć klasę – w przypadku kategorii krajowej – standardowo klasę A, S lub GP, w trudnych warunkach dopuszcza się – G, a w odniesieniu do kategorii wojewódzkiej – standardowo klasę G, dopuszcza się GP, a w trudnych warunkach – Z. Przy czym zasadą jest, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, które nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Konieczność uzyskania oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia z drogą wojewódzką czy krajową pozwoli nie tylko organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ale przede wszystkim inwestorowi na ocenę, czy realizacja inwestycji jest możliwa oraz opłacalna.

Trzeba też zwrócić uwagę, że sam fakt położenia terenu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie drogi nie oznacza, że będzie możliwe połączenie tych dwóch nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności („przylegania”) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę.

Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2009 r., IV SA/Wa 176/09, LEX nr 557944).

Bezpieczeństwo ruchu

W Prawie budowlanym nie określono, jakimi kryteriami powinien kierować się zarządca drogi, wydając oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Z pomocą przychodzi orzecznictwo, z którego wynika, że zasady wydawania przez zarządcę drogi publicznej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) zezwoleń na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej w sposób oczywisty dotyczą także spraw związanych z wydawaniem przez zarządcę drogi – w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – oświadczeń o istnieniu lub braku możliwości połączenia działki, na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2351/11, LEX nr 1371906).

Zatem podstawowym kryterium, jakim powinien kierować się zarządca drogi, jest bezpieczeństwo ruchu. To nieostre określenie bywa często problemem dla inwestorów, ponieważ zarówno organy, jak i sądy stoją na stanowisku, że zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swej własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/1, LEX nr 745213).

Gdy zarządca drogi odmawia…

Sądy administracyjne nie mają wątpliwości, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, o którym jest mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowi akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2017 r., II SAB/Gl 28/17, LEX nr 2400174).

Wskazana regulacja oznacza, że sądy administracyjne nie kontrolują tylko decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, ale także inne akty i czynności dokonywane przez organy administracji publicznej.

Z powyższego wynika, że oświadczenie o braku możliwości połączenia działki z drogą wojewódzką lub krajową oraz zwłokę w zakresie jego wydania można skarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Szansa na zmianę praktyki

Powszechne wykorzystanie przez inwestorów opisanych wyżej zmian ustawowych oraz stanowiska orzecznictwa może być rozważane jako szansa na zmianę dotychczasowej praktyki stosowanej przez zarządców dróg w zakresie zawierania na podstawie art. 16 u.d.p. umów na budowę lub przebudowę dróg publicznych spowodowanych inwestycją niedrogową. Do tej pory zarządcy nierzadko uzależniali wydanie oświadczenia o dostępie do drogi publicznej od zaakceptowania narzucanych jednostronnie warunków umów, które w nadmierny sposób obciążały inwestorów.

Co powinny zawierać umowy

Zauważyć przy tym należy, że dopuszczalny zakres obowiązków nałożonych na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 u.d.p. został określony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21, w którym wskazał, że zakres ten nie może mieć charakteru ciężaru niepozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru, w tym kosztów, budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy, czyli inwestycję niedrogową. Swobody w tym zakresie nie uzasadnia treść art. 16 ust. 2 u.d.p., który stanowi, iż szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Dopuszczalne, a nawet konieczne jest natomiast współrealizowanie budowy lub przebudowy względnie uiszczenie części poniesionych wydatków lub kosztów inwestorowi wówczas, gdy zadanie to wykracza poza cele wynikające z planowanej inwestycji niedrogowej.

Podmioty publiczne, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, nie mogą przerzucać tych obowiązków na inne podmioty. Kompetencje publicznoprawne, a zatem także obowiązki o takim charakterze, zasadniczo nie mogą bowiem stanowić przedmiotu zobowiązań cywilnoprawnych (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV CSK 585/13, OSNC-ZD 2015, z. 3, poz. 45, wyrok Sądu Najwyższego z 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21).

Przepis art. 3531 kodeksu cywilnego i wynikająca z niego zasada swobody umów nie rozciąga się na sferę prawa publicznego. Podmioty prawa publicznego obowiązane są przestrzegać przypisanych im kompetencji, przy których wykorzystaniu powinny realizować nałożone na nie zadania. Kompetencje publicznoprawne przynależą organom określonym w ustawie, natomiast na inne organy mogą być przenoszone tylko w sytuacji, gdy ustawodawca na to zezwoli (np. przez upoważnienie do zawierania porozumień administracyjnych, zob. wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II CSK 627/10, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21).

Czas pokaże

Pomimo że poglądy orzecznictwa coraz częściej przemawiają na korzyść inwestorów, zarządcy dróg nie kwapią się do zmiany podejścia. Można wskazać wiele przypadków prób wykorzystywania przez zarządców władztwa administracyjnego do ustalenia korzystnych dla nich warunków umów zawieranych na gruncie ar. 16 u.d.p. Czas pokaże, czy omówione wyżej zmiany przepisów w połączeniu z poglądami orzecznictwa oraz zmianą na rynku nieruchomości, skutkującą m.in. spowolnieniem inwestycji, spowodują bardziej partnerskie podejście zarządców dróg do inwestorów.