6 marca 2024 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowało najnowszą wersję projektu ustawy o ochronie sygnalistów (numer z wykazu RCL: UC1). Projekt ma trafić do Sejmu jeszcze w marcu. Wielkimi krokami zbliża się więc finał prac legislacyjnych i wejście w życie ustawy wdrażającej Dyrektywę 2019/1937. Najnowsza wersja projektu ustawy to efekt rozmów ministerstwa z przedstawicielami strony społecznej. Jako współautorzy społecznego projektu ustawy o ochronie sygnalistów, z którego szereg rozwiązań trafiło do projektu rządowego, z zadowoleniem przyjmujemy te zmiany, w tym zmianę w tytule ustawy. Dzięki temu pojęcie sygnalisty zostanie wprowadzone do polskiego języka prawnego.
Wybór sygnalisty
To, co nie uległo zmianie w projekcie ustawy, to rozwiązania określające kolejność korzystania przez sygnalistę z dostępnych kanałów zgłoszeń. O co chodzi? O to, czy sygnalista ma obowiązek skorzystać z wewnętrznego kanału zgłaszania nieprawidłowości zanim przekaże informacje o naruszeniu na zewnątrz organizacji. Oczywiście przy założeniu, że spełnione są określone w ustawie warunki. Projekt rządowy przewiduje, że sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego, czyli do właściwego organu publicznego, bez konieczności uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego. Kanał wewnętrzny i kanał zewnętrzny są więc wzajemnie konkurencyjne, a wybór należy do sygnalisty.
Czytaj więcej
Nowy projekt ustawy o zgłaszaniu naruszeń prawa ułatwi m.in. walkę z mobbingiem. Wywoła też jednak ryzyka dla samej procedury sygnalizowania.
Tym samym nie zdecydowano się na wprowadzenie rozwiązania, które preferowałoby kanały wewnętrzne, dając im pierwszeństwo przed zgłoszeniem do właściwego organu – pod pewnymi warunkami. Wbrew obiegowej opinii rozwiązanie to nie byłoby sprzeczne z Dyrektywą, a może nieść wiele korzyści. Problem ten zapewne wróci w dalszych pracach legislacyjnych. Podejście do tej kwestii będzie miało duży wpływ na skuteczność nowej regulacji – zarówno z perspektywy firm, administracji publicznej, jak i samych sygnalistów.
Co wynika z dyrektywy
Przypomnijmy: dyrektywa nakazuje ustanowienie trzech kanałów zgłaszania naruszeń prawa – wewnętrznych, zewnętrznych i ujawnienia publicznego.
Wewnętrzny kanał zapewnia pracodawca. Za jego pośrednictwem sygnalista może dokonać zgłoszenia, które jest odbierane i rozpatrywane przez odpowiednią osobę, wyznaczoną przez organizację. Kanał zewnętrzny umożliwia przekazanie informacji o naruszeniu bezpośrednio do organu władzy publicznej właściwego ze względu na charakter zgłaszanej nieprawidłowości. Natomiast ujawnienie publiczne to podanie informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej, np. za pośrednictwem mediów społecznościowych. Dyrektywa uznaje je wprost za rozwiązanie najdalej idące – sygnalista, który dokonał ujawnienia publicznego podlega ochronie tylko pod pewnymi warunkami, w tym gdy najpierw dokonał zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego, co nie skutkowało podjęciem żadnych odpowiednich działań.
Dyrektywa nie wprowadza analogicznej relacji pierwszeństwa pomiędzy zgłoszeniem wewnętrznym i zewnętrznym. Zawiera jednak szereg sformułowań i przepisów, które wskazują na dopuszczalność takiego rozwiązania w prawie krajowym pod pewnymi warunkami.
Wewnątrz czy na zewnątrz
Zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy państwa członkowskie zachęcają do zgłaszania za pośrednictwem wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w przypadku, gdy naruszeniu można skutecznie zaradzić wewnątrz organizacji, a zgłaszający uważa, że nie zachodzi ryzyko działań odwetowych. W preambule dyrektywy czytamy, że „zgłoszenia wewnętrzne są najlepszym sposobem na przekazanie informacji osobom, które mogą przyczynić się do wczesnego i skutecznego wyeliminowania zagrożeń dla interesu publicznego”. Zarazem „osoba dokonująca zgłoszenia powinna mieć możliwość wyboru najwłaściwszego kanału do tego celu w zależności od indywidualnych okoliczności danej sprawy”. Możliwość zwrócenia się od razu do organu publicznego należy zapewnić m.in. wówczas, gdy organizacja nie utworzyła wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń lub gdy sygnalista ma uzasadnione powody, by obawiać się działań odwetowych po zgłoszeniu wewnętrznym albo gdy uważa, że właściwe organy są lepiej przygotowane do podjęcia skutecznych działań następczych.
Jednocześnie zgodnie z art. 10 dyrektywy zgłoszenia zewnętrznego można dokonać po uprzednim dokonaniu zgłoszenia wewnętrznego albo od razu do właściwego organu. Czy w świetle pozostałych przepisów polska ustawa musi dosłownie powtarzać to rozwiązanie, aby zachować zgodność z dyrektywą? Organy unijne oceniają przepisy implementujące dyrektywy przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z ich celami. Państwa członkowskie nie muszą więc kopiować przepisów dyrektyw do przepisów krajowych. Praktyka „kalkowania” regulacji unijnych w prawie krajowym jest zresztą krytykowana. Zapewnienie realizacji celów dyrektywy często wymaga bowiem odpowiedniego dopasowania nowej regulacji do krajowego systemu prawnego, nie zaś mechanicznego powielania jej treści.
Ryzyka związane z pełną dowolnością
Pozostawienie sygnaliście pełnej dowolności w wyborze pomiędzy wewnętrznym a zewnętrznym kanałem zgłoszeń może rodzić szereg problemów.
Po pierwsze sprawi, że organy władzy publicznej mogą być adresatami praktycznie nieograniczonej liczby zgłoszeń. To oznaczałoby zwiększone koszty funkcjonowania administracji publicznej (czego projektodawcy zdają się nie dostrzegać w dołączonej do uzasadnienia Ocenie Skutków Regulacji). Duży napływ spraw może też negatywnie wpłynąć na zdolność do realizacji innych ustawowych zadań tych organów. A z punktu widzenia sygnalisty i jego ochrony zapewne wydłuży czas reakcji na zgłoszenie. Brak terminowej informacji zwrotnej nie buduje zaufania do systemu i może zniechęcać do sygnalizowania naruszeń w przyszłości. Czas reakcji będzie też zależał od sprawnego ustalenia organu właściwego w danej sprawie, co nie będzie łatwe, bo projekt ustawy nie wskazuje, jakie dokładnie organy zewnętrzne są właściwe w sprawach poszczególnych naruszeń. W razie skierowania zgłoszenia do niewłaściwego organu jego przekazywanie według właściwości może trwać bardzo długo. Nie można też wykluczyć sporów kompetencyjnych, zwłaszcza tych negatywnych, gdzie żaden organ nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy. W złożonych stanach faktycznych konieczne może być też współdziałanie kilku organów, co może znacznie wydłużyć proces reagowania na zgłoszenie. Wszystkie te problemy szczególnie dotkną Rzecznika Praw Obywatelskich jako organ właściwy do przyjęcia każdego zgłoszenia zewnętrznego w celu jego rozpatrzenia lub przekazania go do innego właściwego organu.
Po drugie – skoro sygnalista zawsze może działać z pominięciem wewnętrznego kanału zgłoszeń, to nawet najlepszy system wewnętrzny nie ochroni pracodawcy przed przekazaniem informacji o naruszeniach na zewnątrz organizacji. Oznacza to brak rzeczywistej zachęty do tworzenia efektywnych wewnętrznych kanałów zgłaszania i ograniczoną możliwość zarządzania przez firmy ryzykiem przekazania organom informacji o prawdziwych lub domniemanych nieprawidłowościach związanych z ich działalnością. Część przedsiębiorców może więc uznać, że nie warto inwestować w stworzenie dobrego systemu whistleblowingowego i zdecyduje się na wprowadzenie rozwiązań, które formalnie spełnią wymogi ustawowe, ale przez swoją fasadowość nie będą budziły zaufania pracowników. Można się zastanawiać, czy jest to skuteczny środek do podniesienia „niskiego poziomu zgłaszania naruszeń przez sygnalistów”, co jest głównym celem Dyrektywy.
Warunkowe pierwszeństwo
Wydaje się, że możliwa jest „droga środka”. Taka, która zapewnia sygnaliście możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego, z pominięciem kanału wewnętrznego, jeśli jest to uzasadnione w świetle celów dyrektywy, a zarazem tworzy realne zachęty do tworzenia dobrych systemów wewnętrznych i korzystania z nich.
Chodzi o określenie w ustawie sytuacji, kiedy sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego z pominięciem wewnętrznego kanału zgłoszeń. Katalog ten mógłby objąć następujące okoliczności:
- organizacja nie ustaliła procedury zgłoszeń wewnętrznych,
- ustalona procedura zgłoszeń wewnętrznych nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie,
- sygnalista dokonał zgłoszenia wewnętrznego, lecz nie otrzymał informacji zwrotnej w terminach określonych w ustawie lub organizacja nie podjęła odpowiednich działań następczych,
- przepisy prawa nakładają na sygnalistę obowiązek zwrócenia się do właściwego organu publicznego w związku z pełnioną funkcją lub służbą,
- sygnalista ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że dokonanie zgłoszenia wewnętrznego narazi go na działania odwetowe,
- sygnalista ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że w przypadku dokonania zgłoszenia wewnętrznego istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego przeciwdziałania naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, takie jak możliwość ukrycia lub zniszczenia dowodów, istnienia zmowy między jednostką lub osobą odpowiedzialną za przyjęcie zgłoszeń a podmiotem, którego zgłoszenie dotyczy,
- sygnalista ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że w związku z naruszeniem konieczne są pilne działania służące ochronie zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi, ochronie środowiska, mienia wielkiej wartości lub wolności i praw innych osób, które wymagają działania w ramach uprawnień organu publicznego.
Korzyści dla wszystkich stron
Rozwiązanie to ma wiele zalet. Może prowadzić do ograniczenia liczby zgłoszeń zewnętrznych, co zmniejsza ryzyko wystąpienia opisanych skutków – przeciążenia organów, zwiększonych wydatków publicznych i problemów z terminowym rozpatrywaniem zgłoszeń. Wymusza sprawne działanie systemów wewnętrznych, bo brak terminowej reakcji lub odpowiednich działań następczych uprawnia sygnalistę do przekazania informacji o naruszeniu na zewnątrz organizacji. Zachęca organizacje do tworzenia efektywnych rozwiązań, a przedsiębiorcom daje większe poczucie wpływu i narzędzie do zarządzania ryzykiem, co zwiększa zaufanie do prawa. Z otrzymanych zgłoszeń organizacje mogą wyciągać wnioski, wdrażając odpowiednie działania naprawcze i rozwiązania prewencyjne, bez ryzyka, że dowiedzą się o nich z zewnątrz, od właściwego organu. Zobaczą więc wymierny sens tworzenia dobrego systemu whistleblowingowego. Dobrego, a więc propracowniczego. Dobrego, a więc takiego, który zwiększa „poziom zgłaszania naruszeń przez sygnalistów”.
Rozwiązanie to wpisuje się w cele dyrektywy i zapewniałoby zgodność zarówno z art. 10, jak i z art. 7 ust. 2 dyrektywy. Najpełniej realizuje też konstytucyjną zasadę subsydiarności, co zwiększałoby jakość polskiej transpozycji, czyniąc ją spójną systemowo i aksjologicznie.
Zdaniem autorów
dr Anna Hlebicka-Józefowicz, partner w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., Szef Praktyki Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance, współautorka społecznego projektu o ochronie sygnalistów
Gniewomir Wycichowski-Kuchta, Associate w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., prawnik w Praktyce Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance, współautor społecznego projektu o ochronie sygnalistów
Polska jest jedynym państwem członkowskim, które nie implementowało Dyrektywy 2019/1937. W grudniu 2023 r. minęły dwa lata odkąd upłynął termin jej transpozycji. Jedyną zaletą tej sytuacji jest to, że mamy już pełny przegląd rozwiązań przyjętych w innych krajach UE. A wiele z nich zdecydowało się na przyjęcie warunkowego pierwszeństwa wewnętrznych kanałów zgłoszeń. Takie rozwiązania wprowadziły m.in. Włochy, Słowenia, Litwa i Portugalia. Komisja Europejska nie zakwestionowała ich zgodności z dyrektywą. Obecny rząd, który opóźnienie w implementacji dyrektywy „odziedziczył” po poprzedniej ekipie, działa pod presją czasu. W tej sytuacji zrozumiałe są pośpiech i niechęć do wprowadzania zmian, które mogą wymagać nowej, pogłębionej dyskusji.
Miejmy nadzieję, że po skierowaniu projektu do Sejmu będzie jeszcze okazja, aby pochylić się nad kwestią kolejności kanałów zgłaszania. A jeśli nie teraz, to może za dwa lata. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zdecydowało bowiem, że po dwóch latach obowiązywania ustawy przeprowadzona zostanie ocena skutków regulacji ex post. Jest to ocena funkcjonowania ustawy w praktyce – i okazja, żeby wprowadzić niezbędne korekty.
