Przepisy projektowanej ustawy o ochronie sygnalistów nakładają na pracodawców dwojakiego rodzaju obowiązki o charakterze operacyjnym:

- związane z umożliwieniem sygnalistom zgłoszenia nieprawidłowości oraz

- dotyczące procedowania zgłoszeń.

W tym drugim zakresie pracodawcy mają mieć obowiązek podjęcia tzw. działań następczych (to termin ze słowniczka ustawy). Chodzi tu o takie czynności, które służą sprawdzeniu prawdziwości zgłoszenia lub które potem przyjmują postać środków zaradczych służących wyeliminowaniu nieprawidłowości.

Wśród środków, które mają na celu weryfikację prawdziwości informacji podanych przez sygnalistę, ustawa wymienia postępowania wyjaśniające – obok kontroli i postępowań administracyjnych, które mogą służyć wyjaśnieniu sprawy w obszarach, w których prawo wymaga wszczęcia formalnych postępowań. Tu chciałbym skupić się na wewnętrznych postępowaniach służących wyjaśnieniu prawdziwości zgłoszenia od sygnalisty.

Tylko ogólny zarys postępowania wyjaśniającego

Postępowania wyjaśniające, jako forma zajęcia się sprawą zgłoszoną przez sygnalistę, powinny być przeprowadzone niezależnie od rodzaju zgłoszenia – czy to wewnętrznego (dotyczącego podmiotów prawnych, np. firm), czy to zewnętrznego (dotyczącego w dużej mierze organów publicznych). W obu przypadkach przyjmujący zgłoszenie (np. pracodawca czy organ publiczny) musi zweryfikować zgłoszenie, przeprowadzając wewnętrzne postępowanie wyjaśniające.

Projekt ustawy (podobnie jak implementowana przez nią dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia) nie określa szczegółowo, jak takie postępowanie ma wyglądać. Wprowadza jedynie wymogi formalne co do uregulowania postępowania wyjaśniającego oraz kształtuje ogólne zasady, którym to postępowanie, jako element działań następczych, ma podlegać. Oznacza to, że ustawa o ochronie sygnalistów da pracodawcom lub organom publicznym stosunkowo dużą swobodę w ukształtowaniu zasad, według których będą prowadziły postępowania wyjaśniające, przy założeniu, że będą one spełniały generalne wymogi.

Wydaje się, że jest to racjonalne podejście, ponieważ nie krępuje niepotrzebnie różnorodnych organizacji w przyjęciu takich rozwiązań, jakie są najwłaściwsze dla nich i uwzględniają ich specyfikę.

Podmiot przyjmujący zgłoszenie będzie musiał ustalić w formie wewnętrznej procedury zasady przyjmowania i procedowania zgłoszeń. Te zasady mają dotyczyć m.in. trybu, w jakim zgłoszenia będą procedowane, gwarancji zachowania poufności danych osobowych sygnalisty czy też kręgu osób, które będą miały dostęp do informacji o sygnaliście i jego zgłoszeniu. Procedury przyjmowania zgłoszeń mają gwarantować bezstronność w ocenie zgłoszenia oraz zawierać możliwość dostępu sygnalisty do informacji o sposobie załatwienia jego zgłoszenia.

Budując własne zasady postępowań wyjaśniających, zobowiązane podmioty będą mogły skorzystać z dobrych praktyk rynkowych w zakresie prowadzenia postępowań wyjaśniających. Przykładowo, mimo że ustawa o ochronie sygnalistów jest uchwalana w Polsce z paroletnim opóźnieniem, wiele firm w jakimś zakresie już stosuje procedury przyjmowania i wyjaśniania zgłoszeń o nieprawidłowościach. Dotyczy to np. instytucji finansowych, które na podstawie odrębnych przepisów są zobowiązane do utworzenia mechanizmów przyjmowania zgłoszeń o nieprawidłowościach. Jest też spora grupa polskich oddziałów koncernów międzynarodowych, które w ślad za dyrektywą w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia już zaimplementowany zasady dotyczące sygnalistów, tak jak cała ich grupa.

Ważne wytyczne dotyczące zakresu i sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego

Cennym źródłem inspiracji dla podmiotów opracowujących własne zasady prowadzenia postępowań wyjaśniających jest norma ISO 37002:2021. Norma ta jest zbiorem rekomendacji dotyczących wdrożenia efektywnego systemu zgłaszania nieprawidłowości oraz zarządzania zgłoszeniami w ogóle. Zawiera m.in. dobre standardy dotyczące zakresu i sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i może być z powodzeniem stosowana jako uzupełnienie regulacji ustawowej.

Dobrze zaprojektowane zasady postępowań wyjaśniających nie tylko służą prostemu zapewnieniu zgodności działalności firmy czy organu publicznego z ustawą o ochronie sygnalistów. W  równym stopniu pozwalają one na to, by zobowiązany podmiot stosował efektywną ścieżkę weryfikacji zgłoszenia i ustalenia ewentualnych środków zaradczych na wypadek, gdyby zgłoszona nieprawidłowość potwierdziła się. Warto tu podać kilka przykładowych elementów, które dobra procedura powinna zawierać w  kwestii postępowania wyjaśniającego.

Najpierw wstępna weryfikacja zgłoszenia sygnalisty

Postępowanie powinno być poprzedzone wstępną weryfikacją zgłoszenia. Osoba odpowiedzialna za wstępną ocenę zgłoszenia powinna sprawdzić, czy w ogóle podlega ono wewnętrznemu systemowi zgłoszeń z uwagi na to, czego dotyczy. Powinna też ocenić, czy jest ono na tyle konkretne, że można je dalej procedować, czy też wymaga kontaktu z sygnalistą w celu jego doprecyzowania. Niekiedy warto też nałożyć na osobę zajmującą się zgłoszeniem obowiązek wstępnej oceny wagi zgłoszenia po to, aby odpowiednio zorganizować dalsze postępowanie wyjaśniające.

Efektem takiej wstępnej weryfikacji zgłoszenia powinno być albo jego odrzucenie (np. z powodu oczywistej nieprawdziwości albo dlatego, że zgłoszenie nie mieści się w kategorii spraw podlegających sygnalizacji) albo przekazanie do właściwego postępowania wyjaśniającego z ewentualną rekomendacją co do wagi zgłoszenia i preferowanego sposobu postępowania.

Gwarancja bezstronności postępowania wyjaśniającego

Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone z zachowaniem bezstronności. To może na pozór wydawać się trudne zwłaszcza w przypadku zgłoszeń wewnętrznych, ponieważ osoba odpowiedzialna za przyjęcie zgłoszenia i zainicjowanie ewentualnego postępowania wyjaśniającego jest jednocześnie zobowiązana do lojalności w stosunku do swojego pracodawcy. Niemniej praktyka innych krajów (choć również skromna polska praktyka) pokazuje, że bezstronne, obiektywne postępowanie wyjaśniające w ramach organizacji jest możliwe.

Przykładowo – jedną z metod na zapewnienie obiektywizmu postępowania wyjaśniającego jest przyjęcie zasady kolegialności (komisja wyjaśniająca) przynajmniej dla tych zgłoszeń, które po wstępnej weryfikacji wydają się mieć dużą wagę. Komisja może składać się ze stałych członków (np. compliance officer i szef działu prawnego) oraz członków powoływanych ad-hoc, zależnie od charakteru sprawy. Oczywiście należy zapewnić, aby członkowie komisji nie byli w żaden sposób powiązani ze zgłoszoną przez sygnalistę sprawą.

Przykładowy zakres działania takiej komisji (lub działającej samodzielnie osoby w sprawach mniejszej wagi), to:

- możliwość kontaktu z sygnalistą w celu uzyskania dodatkowych informacji,

- uzyskanie potrzebnych informacji od innych osób (z zachowaniem poufności danych osobowych sygnalisty),

- przesłuchanie osoby, której dotyczą zarzuty określone w zgłoszeniu (również z zachowaniem wszelkich wymogów poufności),

- posiłkowanie się ekspertyzą – czy to ze źródeł własnych firmy, czy też od ekspertów zewnętrznych.

Rekomendacja działań naprawczych

Komisja (czy też osoba prowadząca postępowanie wyjaśniające) powinna zakończyć postępowanie wyjaśniające rekomendacjami działań naprawczych oraz poinformować sygnalistę o wynikach postępowania. Projekt ustawy przewiduje tu w ślad za dyrektywą termin trzech miesięcy od dnia dokonania zgłoszenia przez sygnalistę.

Kierowane do władz podmiotu rekomendacje działań naprawczych mogą być różnorakie, zależnie od charakteru nieprawidłowości podlegającej zgłoszeniu. Mogą polegać np. na rekomendacji, aby wyciągnąć konsekwencje wobec osoby, której dotyczyło naruszenie, przeprowadzić dodatkowe szkolenia w obszarze, którego dotyczyło naruszenie, zwiększyć kontrole wewnętrzne w tym zakresie, czy też dokonać zmian organizacyjnych.

Warto udokumentować

Postępowanie wyjaśniające w praktyce powinno być w pełni udokumentowane. Projekt ustawy nie przewiduje tak szczegółowego wymagania, niemniej wydaje się oczywiste, że z uwagi na przejrzystość postępowania, jego oczekiwaną skuteczność oraz w niektórych przypadkach względy procesowe konieczne jest, aby podmiot prowadzący postępowanie wyjaśniające utrwalił w najszerszym możliwym zakresie jego przebieg, przy zachowaniu poufności tożsamości sygnalisty i osób, których zgłoszenie dotyczyło.

Zdaniem autora

Bogusław Kapłon, partner DZP, współzarządzający Praktyką Prawa i Ubezpieczeń Społecznych DZP

Ciekawym zagadnieniem na tle projektu ustawy jest kwestia, kto może prowadzić postępowanie wyjaśniające, a konkretnie – czy firma lub organ publiczny może zlecić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wyspecjalizowanym podmiotom zewnętrznym. Chodzi tu nie tylko o kwestię zapewnienia bezstronności postępowania (któremu outsourcing niewątpliwie służy), ale też o to, jak sprawnie zarządzać wyjaśnianiem kolejnych zgłoszeń. Projekt ustawy odnosi się wprost do przekazania na zewnątrz zadań dotyczących przyjmowania zgłoszeń od sygnalistów wyłącznie w odniesieniu do „obsługi przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, potwierdzania przyjęcia zgłoszenia, przekazywania informacji zwrotnej oraz dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych”. W tym zakresie ustawa nie wymienia podejmowania działań następczych, w tym postępowania wyjaśniającego. Co więcej – projekt ustawy przewiduje wprost, że outsourcing wymienionych przed chwilą zadań nie uchyla obowiązku podmiotu do podjęcia działań następczych, czyli m.in. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Prowadziłoby to do wniosku, że ustawodawca zdaje się akceptować tylko taką rolę podmiotów zewnętrznych, która ma wyłącznie techniczny charakter, sprowadzający się do realizacji niektórych wymogów formalnych związanych z procedowaniem zgłoszenia od sygnalisty.

Wydaje mi się jednak, że zaangażowanie podmiotu zewnętrznego do wsparcia postępowania wyjaśniającego jest jak najbardziej dopuszczalne, i to z dwóch powodów (pomijam tu oczywisty powód polegający na tym, że projekt ustawy nie zakazuje outsourcowania postępowań wyjaśniających). Po pierwsze, zasadniczym celem ustawy jest zagwarantowanie, aby sygnaliści mieli swobodę zgłaszania nieprawidłowości

(w tym aby mieli swoistą gwarancję bezpieczeństwa) oraz aby organizacja, w ramach której ujawniono potencjalną nieprawidłowość, przeprowadziła adekwatne zbadanie zgłoszenia i przyjęła ewentualnie właściwe środki naprawcze. Zaangażowanie profesjonalnych podmiotów zewnętrznych w celu zbadania zgłoszenia z założenia może służyć efektywności procesu wyjaśniania zgłoszonej nieprawidłowości tak w kontekście bezstronności działań, jak i profesjonalizmu czynności sprawdzających. Po drugie, warunki, jakim muszą odpowiadać postępowania wyjaśniające – jak bezstronność czy zachowanie poufności danych osobowych sygnalisty – mogą być zachowane przy zastosowaniu normalnych instrumentów prawnych, jak np. odpowiednio sformułowana umowa pomiędzy obsługiwanym podmiotem a firmą zewnętrzną zajmującą się usługowym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego.

Nawet więc jeśli przyjąć, że prowadzenie tego postępowania przez osoby spoza organizacji wymaga i tak ścisłej współpracy ze służbami tej organizacji, chociażby z uwagi na sprawność w zbieraniu i ocenie informacji, nie można moim zdaniem a priori odrzucić możliwości prowadzenia skutecznego postępowania wyjaśniającego przez podmiot usługowy.