Wyłączenie gruntu rolnego z produkcji to procedura, która w praktyce decyduje o tym, czy planowana inwestycja będzie mogła w ogóle powstać. Wielu inwestorów skupia się przede wszystkim na zmianie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub na uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, tymczasem dopiero wyłączenie z produkcji rolnej otwiera drogę do pozwolenia na budowę, czyli realizacji właściwej inwestycji. To moment, w którym grunt przestaje być ziemią służącą rolnictwu, a staje się terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową czy działalność usługową. Jest to proces sformalizowany i często niedoceniany, a jednak od jego prawidłowego przeprowadzenia zależy legalność każdego kolejnego etapu inwestycji.
Podstawy prawne
Podstawą ochrony gruntów rolnych jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która traktuje ziemię jako dobro strategiczne państwa. Szczególnej ochronie podlegają grunty klas I–III, o najwyższej wartości biologicznej i produkcyjnej. Uzasadnienie jest proste: najlepsze gleby są zasobem nieodnawialnym. Ich utrata na skutek zabudowy jest trwała i nieodwracalna. Państwo zatem dopuszcza możliwość zmiany ich funkcji, ale wymaga, aby była ona uzasadniona interesem publicznym lub racjonalnym rozwojem przestrzennym, a nie jedynie spekulacją rynkową.
Wyłączenie z produkcji rolnej następuje w drodze decyzji starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu. To nie jest decyzja „planistyczna”, lecz funkcjonalna: potwierdza ona, że grunt może być faktycznie użytkowany w sposób nierolniczy. W praktyce oznacza to, że nawet jeśli miejscowy plan dopuszcza zabudowę, inwestor nie może rozpocząć prac bez decyzji o wyłączeniu. Zdarza się, że inwestorzy błędnie uznają plan miejscowy za dokument wystarczający i rozpoczynają roboty ziemne lub wylewanie fundamentów. Tymczasem jest to działanie niezgodne z prawem, które może skutkować naliczeniem kar, wstrzymaniem robót, a niekiedy także nakazem przywrócenia terenu do stanu poprzedniego.
(Nie)legalne wyłączenie
W praktyce konsekwencje mogą być bardzo dotkliwe. Jeden z przykładów dotyczy inwestora, który nabył działkę rolno-budowlaną na obrzeżach miasta, ufając zapewnieniom sprzedawcy, że „odrolnienie jest już załatwione”. Działka faktycznie była objęta planem miejscowym dopuszczającym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak grunt należał do klasy III. Rozpoczęcie budowy garażu traktowanego jako pierwszy etap inwestycji uznano za wyłączenie bez zgody. Kara obliczona zostaje jako dwukrotność opłaty należnej. To przykład pokazujący, jak ważne jest rozróżnienie pomiędzy zmianą przeznaczenia a wyłączeniem z produkcji rolnej.
Są jednak sytuacje odwrotne, w których procedura przebiega sprawnie. Dotyczy to na przykład terenów klasy V lub VI wytworzonych z gleb mineralnych. To ziemie o niewielkiej wartości rolniczej i właśnie dlatego państwo nie nakłada na nie tak daleko idących ograniczeń. Inwestor planujący budowę domu jednorodzinnego na takim gruncie często nie musi płacić ani opłaty jednorazowej, ani opłat rocznych, o ile powierzchnia zabudowy nie przekracza ustawowych limitów.
Zabudowa zagrodowa daje szansę
Jeszcze inną kategorią są inwestycje realizowane na gruntach rolnych w ramach zabudowy zagrodowej. Tu przepisy przewidują szczególny wyjątek w postaci rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Może on wznieść zabudowania mieszkaniowe i gospodarcze bez konieczności wyłączenia gruntów z produkcji, o ile zabudowa ta jest ściśle związana z funkcją gospodarstwa. Jednak organy administracji bardzo skrupulatnie badają, czy rzeczywiście mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym, czy próbą obejścia przepisów, co bywa przedmiotem sporów. Podkreśla się, że sam fakt posiadania działki rolnej nie czyni inwestora rolnikiem, albowiem musi on faktycznie prowadzić działalność rolną, a nie jedynie deklarować jej podjęcie.
Koszty związane z opłatami
Warto również zauważyć, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej to nie tylko formalność, ale także decyzja o charakterze ekonomicznym. Opłaty za wyłączenie gruntów klas I–III bywają znaczące, dlatego podmioty planujące wielkopowierzchniowe inwestycje często rozważają je na etapie wyboru lokalizacji. Z tego powodu grunty o niższej klasie bonitacyjnej, zwłaszcza te położone blisko granic miast, stają się coraz cenniejsze na rynku nieruchomości, ponieważ pozwalają na uniknięcie wysokich kosztów kompensacyjnych.
Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ma formę decyzji administracyjnej i wydawane jest przez starostę, a w przypadku miast na prawach powiatu przez prezydenta miasta. W Warszawie właściwym organem będzie natomiast urząd dzielnicy. Z wnioskiem o wydanie decyzji może wystąpić nie tylko właściciel nieruchomości, ale również użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny czy inny podmiot, który wykaże interes prawny w realizacji planowanej inwestycji. Samo złożenie wniosku oraz wydanie decyzji są co do zasady wolne od opłat. W praktyce jednak konieczność skompletowania dokumentacji może jednak wiązać się z kosztami. Ilustracyjnie uzyskanie opinii geologa lub wykonanie map i opracowań geodezyjnych wymaga zlecenia usług specjalistycznych. Dlatego choć postępowanie administracyjne jest formalnie bezpłatne, przygotowanie się do niego może generować wydatki, które warto uwzględnić w budżecie inwestycji już na wstępnym etapie.
Opłata za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ma charakter jednorazowy i ustalana jest w odniesieniu do wielkości terenu, który ma zostać przeznaczony na cele nierolnicze. Co istotne, wysokość należności podlega pomniejszeniu o wartość samego gruntu, ustaloną według cen rynkowych obowiązujących lokalnie w dniu faktycznego wyłączenia go z produkcji. W praktyce oznacza to, że mechanizm kompensacyjny wynikający z art. 12 ust. 6 ustawy sprawia, iż należność ta bardzo często ulega redukcji do zera. Innymi słowy, choć przepisy przewidują obowiązek uiszczenia opłaty, to w większości postępowań dotyczących wyłączenia gruntów rolnych nie dochodzi do faktycznego obciążenia inwestora kosztami. Jeżeli jednak opłata zostanie naliczona, należy ją uiścić w terminie 60 dni od momentu, gdy decyzja o wyłączeniu stanie się ostateczna.
Rozwój i ochrona przestrzeni
Wszystko to prowadzi do jednego wniosku: decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej to narzędzie służące równowadze między potrzebami rozwoju a ochroną przestrzeni. Z punktu widzenia inwestora jest to etap, którego nie da się pominąć ani zlekceważyć. Z punktu widzenia państwa to mechanizm, który pozwala zapobiegać chaotycznej zabudowie i nadmiernej utracie cennych zasobów glebowych.
W dobie nieustannego rozrastania się stref podmiejskich, dynamicznego rozwoju deweloperskiego i rosnących kosztów nieruchomości rola tej decyzji staje się coraz bardziej znacząca. Wyłączenie z produkcji rolnej nie jest przeszkodą, lecz elementem świadomego i odpowiedzialnego gospodarowania przestrzenią. A każda inwestycja, która ma służyć wielu pokoleniom, zaczyna się właśnie od takich podstawowych, ale fundamentalnych wyborów.
Podstawa prawna:
1) ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DzU z 2024 r., poz. 1061);
2) ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DzU z 2024 r., poz. 82);
3)
7
ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU z 2024 r., poz. 1130).
r. pr. dr Jakub Pokoj
Aventum Kancelaria Prawna Radców Prawnych i Adwokatów Malik, Pokoj i Partnerzy Sp.p.
