Rządowy projekt nowelizacji ustawy o lasach zapowiada jedną z najważniejszych zmian w polskim prawie leśnym ostatnich lat. Chodzi o wprowadzenie wyraźnej sądowej kontroli planów urządzenia lasu, czyli dokumentów, które zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 4 ustawy o lasach określają sposób prowadzenia gospodarki leśnej na kolejne dziesięć lat. To w nich przesądza się między innymi o kierunkach hodowli lasu, ochronie zasobów, zakresie prac gospodarczych i planowanym pozyskaniu drewna.

Dotychczas plan urządzenia lasu stanowił dokument sui generis w polskim systemie prawa. Nie był standardową [decyzją] administracyjną, zaś jego zatwierdzenie traktowano w orzecznictwie jako czynność wewnętrzną, związaną z wykonywaniem przez państwo uprawnień właścicielskich wobec lasów Skarbu Państwa. W praktyce oznaczało to brak klasycznej ścieżki odwoławczej i w konsekwencji brak zastosowania standardowego trybu zaskarżenia samego aktu zatwierdzenia PUL do sądu administracyjnego.

TSUE a polskie lasy

Sprawa nabrała szczególnego znaczenia po wyroku TSUE z 2 marca 2023 r. w sprawie C-432/21. Trybunał uznał, że Polska powinna zapewnić organizacjom zajmującym się ochroną przyrody możliwość skutecznego sądowego badania legalności planów urządzenia lasu, o ile plany te mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Wyrok ten może budzić kontrowersje, jako że polski system prawa już wcześniej znał instrumenty pozwalające oddziaływać na gospodarkę leśną, w szczególności roszczenia z art. 323 prawa ochrony środowiska czy możliwość uzyskania zabezpieczenia w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie, skoro Polska musi wykonać wyrok TSUE, ustawodawca powinien precyzyjnie określić trzy kwestie: tryb zaskarżenia, krąg podmiotów uprawnionych i zakres sądowej kontroli.

Zaskarżalność w rządowym projekcie

Projekt rządowy idzie w kierunku silniejszego „uadministracyjnienia” całej procedury. Zakłada szerszą partycypację społeczną, obowiązek ujawniania dokumentów w BIP, większą rolę regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, udział gmin i możliwość skierowania sprawy do sądu administracyjnego. Z projektu wynika, że przed zatwierdzeniem planu mają być udostępniane między innymi dokumentacja planu oraz prognoza oddziaływania na środowisko.

Kluczowe pytanie brzmi: kto będzie mógł zaskarżyć plan? Projektowany art. 22b wskazuje przede wszystkim organizacje społeczne, które powołują się na swoje cele statutowe i prowadzą „udokumentowaną” działalność statutową w zakresie ochrony przyrody co najmniej od 24 miesięcy przed dniem zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej tej decyzji. Co istotne, według projektowanego przepisu organizacja będzie mogła wnieść skargę nawet wtedy, gdy wcześniej nie składała opinii ani stanowisk w sprawie. To istotne poszerzenie dostępu do sądu i rozwiązanie wyraźnie inspirowane konwencją z Aarhus oraz stanowiskiem TSUE.

O jeden most za daleko?

To właśnie w kwestii zaskarżalności planów urządzenia lasu pojawia się najważniejsza wątpliwość dotycząca przedmiotowego projektu. Z jednej strony sądowa kontrola może uporządkować spory, zwiększyć transparentność i dać organizacjom społecznym jasny instrument prawny. Z drugiej jednak strony zbyt szerokie albo zbyt łatwe blokowanie PUL może prowadzić do paraliżu gospodarki leśnej. Ewentualne zaskarżanie planów, zwłaszcza połączone z wnioskami o wstrzymanie ich wykonania, może wywołać poważne skutki dla nadleśnictw i rynku drzewnego. Projekt niestety nie odpowiada na ten problem. Brak jest bowiem szybkich terminów rozpoznawania skarg przez sądy administracyjne, na wzór chociażby krótkiej ścieżki przewidzianej w sprawach o dostęp do informacji publicznej.

Gospodarka leśna pod presją

Nie można jednak tracić z pola widzenia szerszego kontekstu traktatowego. Polityka leśna nie jest wspólną polityką Unii Europejskiej. Traktaty nie tworzą odrębnej, kompleksowej kompetencji UE w zakresie leśnictwa, dlatego zasadniczy ciężar kształtowania gospodarki leśnej pozostaje po stronie państw członkowskich. Unia oddziałuje na lasy pośrednio, przez ochronę środowiska, przyrody, klimatu, siedlisk i ptaków. To oznacza, że wykonując wyrok TSUE, Polska nie musi rezygnować z własnego modelu trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Musi natomiast zapewnić skuteczny dostęp do sądu w zakresie wymaganym przez prawo środowiskowe i konwencję z Aarhus.

Najbardziej dyskusyjny pozostaje zakres kontroli sądowej. TSUE mówił o badaniu legalności planów pod względem formalnym i materialnoprawnym. Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny powinien zastępować leśników, urządzeniowców i ekspertów od hodowli lasu w ocenie czysto fachowych założeń gospodarki leśnej. Sąd powinien badać zgodność z prawem: prawidłowość procedury, udział społeczeństwa, kompletność dokumentacji, zgodność z przepisami o ochronie przyrody, brak znacząco negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 i respektowanie dokumentów ochronnych. Nie powinien natomiast stawać się organem prowadzącym politykę leśną.

Silny instrument kontroli

Projektowana zmiana ma więc charakter przełomowy, ale wymaga ostrożnego stosowania. Organizacje ekologiczne zyskają silny instrument kontroli. Podmioty działające na rzecz ochrony przyrody otrzymają wyraźniejszą drogę do sądu. Jednocześnie nadleśnictwa, właściciele lasów i administracja będą musieli liczyć się z tym, że PUL stanie się dokumentem znacznie bardziej „procesowym” niż dotąd.

Kluczowe będzie to, jak ukształtuje się praktyka sądowoadministracyjna. Czy sądowa kontrola stanie się narzędziem legalności i transparentności, czy też instrumentem trwałego blokowania gospodarki leśnej? Ustawodawca powinien więc wykonać wyrok TSUE, ale w sposób proporcjonalny, z poszanowaniem krajowej kompetencji w zakresie polityki leśnej i praktycznych realiów prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej.

autor: dr Jakub Pokoj, radca prawny i partner w AVENTUM Kancelaria Prawna Radców Prawnych i Adwokatów Malik, Pokoj i Partnerzy sp.p.