„Jestem rolnikiem, a nie UE niewolnikiem”, „Unijna polityka zniszczy ziemię i polskiego rolnika”, „Europejska polityka wykończy rolnika” - to tylko kilka z haseł, które można było zobaczyć w ostatnich miesiącach na transparentach protestujących rolników. Ich frustrację budzi Europejski Zielony Ład oraz otwartość Unii na płody rolne z Ukrainy. Czy niezadowolenie rolników z unijnej polityki jest uzasadnione? Zapytaliśmy o to uczestników panelu ekonomistów „Rzeczpospolitej”.
Jak tłumaczył niedawno na łamach „Rzeczpospolitej” dr Jakub Olipra, ekonomista ze Szkoły Głównej Handlowej i Credit Agricole Bank Polska, głównym źródłem protestów polskich rolników jest pogorszenie rentowności produkcji roślinnej i relatywne (wobec innych grup zawodowych) zubożenie rolników, do którego doszło w ostatnich latach. Choć sami protestujący wiążą to z napływem płodów rolnych z Ukrainy oraz kosztami, jakimi obciążać ma ich Europejski Zielony Ład, w rzeczywistości ich kłopoty w większym stopniu są skutkiem tendencji na globalnych rynkach surowców rolnych. Olipra przyznaje jednak, że EZŁ jest wdrażany w złym momencie. „Sytuację rolników pogarsza fakt, że część rozwiązań EZŁ była w ostatnich latach odwlekana w czasie i ich ostatnie próby wprowadzenia zbiegły się z silnym pogorszeniem sytuacji ekonomicznej rolników” - przekonywał ekonomista w jednym z raportów.
Czy rolnicy zyskali na członkostwie w UE?
Z tego, że dziś unijna polityka rolna jawi się rolnikom jako nadmierne obciążenie w obecnych okolicznościach rynkowych, nie wynika jednak, że na dłuższą metę nie będzie dla nich korzystna. Tym bardziej nie wynika z tego, że rolnicy już zostali w jakiś sposób przez UE poszkodowani, co uzasadniałoby antyunijne nastroje protestujących. Przeciwnie, ankietowani przez nas ekonomiści są nieomal zgodni co do tego, że rolnictwo jest jednym z sektorów polskiej gospodarki, które najbardziej zyskały na członkostwie Polski w UE. Z taką tezą zgodziło się 27 spośród 28 uczestników tej rundy panelu ekonomistów „Rzeczpospolitej”.
Korzyści rolników z tytułu członkostwa w UE to oczywiście olbrzymie transfery w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (około 300 mld zł), ale też - a może przede wszystkim — nieskrępowany dostęp do unijnego rynku zbytu. Od 2004 r., czyli akcesji Polski do UE, eksport polskich produktów rolno-spożywczych zwiększył się 10-krotnie. Innymi słowy: gdyby nie przynależność Polski do Unii Europejskiej, sytuacja finansowa rolników niemal z pewnością byłaby gorsza niż dziś.
Teza 1: Sektor rolniczy należy do największych beneficjentów członkostwa Polski w UE.
Liczba respondentów: 28
Opinie ekspertów (28)
Z pewnością członkostwo w UE przyczyniło się do znacznego wzrostu dochodu na wsi, do tego duże gospodarstwa wykorzystały fundusze UE do poprawy konkurencyjności, a w małych pozwoliły one na pokrycie znacznej części podstawowych wydatków, co wpłynęło na ograniczenie ubóstwa na wsi. Wg. różnych źródeł można przyjąć, że fundusze UE to około 50 proc. dochodów gospodarstw rolnych. Nie mówiąc już o dostępie do jednolitego rynku, co pozwoliło na znaczny wzrost eksportu polskiego rolnictwa.
Myślę, że rolnictwo należy do beneficjentów, co nie oznacza, że sytuacja rolników po wstąpieniu do UE poprawiła się bardziej niż innych grup: polskie rolnictwo tak czy inaczej musiałoby przejść trudny i dla wielu bolesny proces modernizacji. UE tego nie rozwiąże, ale unijne dopłaty częściowo łagodzą skutki.
Chyba najlepiej ujmują to dwa raporty, jeden z ministerstwa Rolnictwa z 2019 r., a jeden z PIE. Cytuję za artykułem w "Rzeczpospolitej" z 29.09.2021:
„Akcesja do UE oznaczała dla polskiego rolnictwa istotną zmianę prawnych i ekonomicznych warunków funkcjonowania. Bilans obecności polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich w UE wypada zdecydowanie korzystnie".
„Obok dostępu do ogromnego rynku wewnętrznego UE systemy wsparcia przewidziane w ramach WPR odgrywają kluczową rolę w procesie przekształceń i rozwoju polskiej gospodarki żywnościowej. W żadnym innym regionie świata sektor rolny i rozwój obszarów wiejskich nie są tak wszechstronnie wspierane jak w Unii Europejskiej. Środki publiczne wydatkowane są bowiem zarówno na cele związane z funkcjonowaniem gospodarstw rolnych i gospodarki wiejskiej, jak i na cele związane z ochroną przyrody i klimatu, zapewniając tym samym podstawy do trwałego i zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce".
„Pozytywne efekty członkostwa odczuwają także mieszkańcy wsi. Ich nominalne dochody od 2004 r. wzrosły dwukrotnie. Istotnie zmniejszył się dystans rozwojowy między miastem a wsią zarówno pod względem poziomu infrastruktury, wyposażenia gospodarstw domowych, ale także dostępu do edukacji i innych usług".
"Warto podkreślić, że polska wieś i rolnictwo korzystały w analizowanym okresie nie tylko z budżetu WPR i związanych z tą polityką działań, ale i ze wsparcia funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE".
„W latach 2004–2020 dochód rozporządzalny rolniczych gospodarstw domowych wzrósł nominalnie 3,4-krotnie. W tym samym czasie luka płacowa pomiędzy rolnikami a pracownikami zmalała z ponad 35 proc. do 4 proc."
Myślę, że z tą tezą trudno polemizować. Można wyróżnić cztery aspekty przystąpienia do UE.
1. Finansowe skutki akcesji. Przystąpienie Polski do UE przyniosło znaczne korzyści finansowe dzięki środkom płynącym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) oraz polityki spójności. Fundusze te wspierały rozwój infrastruktury, modernizację gospodarki rolnej, rolnictwo ekologiczne i wiele innych działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.
2. Udział we wspólnym rynku. Przystąpienie do UE umożliwiło polskim firmom swobodny dostęp do największego na świecie jednolitego rynku, co przyczyniło się do zwiększenia handlu zagranicznego, wzrostu inwestycji zagranicznych oraz transferu technologii i know-how. Wspólny rynek zapewnia również większe możliwości rozwoju dla przedsiębiorstw i dostęp do nowych rynków zbytu.
3. Uregulowania prawno-administracyjne. Przystąpienie do UE wymusiło na Polsce dostosowanie się do unijnych standardów i regulacji w różnych dziedzinach, w tym w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, standardów jakości produktów, czy też przepisów dotyczących konkurencji i ochrony konsumentów. Mimo, że adaptacja do tych uregulowań może być czasem wymagająca, przynosi to korzyści w postaci podniesienia standardów życia i jakości produktów dla obywateli.
4. Przemiany gospodarcze i społeczne. Przystąpienie do UE miało znaczny wpływ na przemiany gospodarcze i społeczne w Polsce. Integracja europejska sprzyjała modernizacji gospodarki, wzrostowi zatrudnienia w niektórych sektorach, rozwijaniu innowacji oraz dostosowaniu struktury gospodarczej do wymogów rynku wewnętrznego UE. Jednocześnie, akcesja przyniosła także wyzwania, takie jak migracja zarobkowa ze wsi do miast, suburbanizacja obszarów podmiejskich, emigracja w początkowych latach po 2004 roku, zmiany strukturalne w sektorze rolnym na rzecz automatyzacji oraz zwiększenia sakli działalności czy konkurencja na rynku pracy z przemysłem i usługami.
Wynika to choćby ze skali wsparcia sektora ze środków UE.
Biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych w tym sektorze oraz wysokość i strukturę dopłat, ulg itp., jest to wysoce prawdopodobne.
Środki przeznaczane na wspólną politykę rolną stanowią największą część wydatków unijnych w związku z tym sektor rolny skorzystał zdecydowanie więcej niż inne na członkostwie w UE.
Dochody rolników bez wątpienia wzrosły od czasu akcesji do UE, a częściowo uzupełniały je dopłaty, ale wartość dodana rolnictwa w relacji do średniej unijnej jest w stagnacji - sektor po stronie produkcji rolnej nie uległ konsolidacji, co najpewniej odbiło się na wydajności i sile przetargowej rolników w relacji do przetwórców i sieci handlowych.
Czy Wspólna Polityka Rolna ogranicza konkurencyjność europejskiego rolnictwa?
Ankietowani przez nas ekonomiści dostrzegają jednak mankamenty unijnej polityki rolnej. Niemal 54 proc. uczestników naszej sondy zgodziło się z tezą, że „Wspólna Polityka Rolna w obecnym kształcie ogranicza konkurencyjność europejskiego rolnictwa”. Przeciwnego zdania jest 21 proc. ankietowanych.
Negatywny wpływ WPR na konkurencyjność europejskiej produkcji rolnej wynikać może z tego, że fundamentem tej polityki były dotąd tzw. dopłaty bezpośrednie, które są proporcjonalne do areału gospodarstw, a nie wydajności produkcji. To może utrwalać nadmierne rozdrobnienie gospodarstw rolnych, co z kolei sprawia, że są mniej efektywne. Ten problem nie dotyczy wprawdzie wszystkich państw UE, ale w Polsce, jak przekonują autorzy opublikowanego w marcu raportu „Ziarno niezgody”, rozdrobnienie struktur agrarnych pozostaje największą dysfunkcją rolnictwa. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego nad Wisłą to niewiele ponad 11 hektarów, podczas gdy średnia dla całej UE to 17,4 ha. W Ukrainie przeciętne gospodarstwo liczy zaś ponad 130 ha.
Drugim argumentem zwolenników tezy, że unijna polityka rolna szkodzi konkurencyjności europejskiego rolnictwa, jest jej rosnące nastawienie na wspieranie produkcji ekologicznej. Część ekonomistów uważa, że podnosi to ceny europejskich płodów rolnych.
Teza 2: Wspólna Polityka Rolna w obecnym kształcie ogranicza konkurencyjność europejskiego rolnictwa.
Liczba respondentów: 28
Opinie ekspertów (28)
Unijne dopłaty doprowadziły do spowolnienia reform w sektorze rolnym i utrzymały przy życiu niewielkie gospodarstwa rolne, co w rezultacie przełożyło się na niższą efektywność tego sektora i brak jego międzynarodowej konkurencyjności.
Teza o petryfikacji rozdrobnienia jest błędna empirycznie. W świetle danych Eurostatu w całej Europie dochodzi do stopniowej koncentracji ziemi rolnej i upadku małoobszarowego rolnictwa. Od 2003 r. liczba gospodarstw rolnych w UE spadła o 40 proc. Dzieje się tak m.in za sprawą WPR, która w dużej mierze trafia do największych gospodarstw (ok. 80 proc. środków trafia do 20 proc. największych farm), często funkcjonujących w modelu rolnictwa przemysłowego. To skutek prostego powiązania subsydiów z wielkością gospodarstwa przy braku górnego pułapu wielkości subsydiów. Badacze z Lund (Scown et al. 2020, czasopismo "One Earth") wykazali również, że środki z WPR koncentrują się w najbogatszych regionach UE, z wysokim poziomem zanieczyszczenia gleby i niską bioróżnorodnością. Oznacza to, że de facto obywatele UE subsydiują i tak wysoce rentowne rolnictwo monokulturowe, z wysokim wykorzystaniem pestycydów, nawozów sztucznych i ropy naftowej, z ich negatywnym wpływem na jakość gleb, retencję wód czy bioróżnorodność.
Fakt, istnienie WPR pozwala części drobnych gospodarstw uniknąć bankructwa, ale jest to jedynie mały plaster na ranę, jaką są zliberalizowane rynki żywności i skoncentrowane branże handlu, produkcji pasz, nawozów i pestycydów. Trudno również powiedzieć, że europejskie rolnictwo ma problem z konkurencyjnością, skoro eksport netto towarów rolnych jest dodatni i systematycznie wzrastał po 2008 r. Co o wiele ważniejsze, WPR jest ważną częścią systemu, który hamuje reformy na rzecz społeczno-środowiskowego zrównoważenia rolnictwa. Stabilizuje nastroje na wsi, realnie sprzyjając wielkiemu przemysłowi rolno-spożywczemu.
Myślę, że to prawda, niemniej jednak biorąc pod uwagę poziom rozwoju krajów europejskich i ich pozycję w światowych łańcuchach dostaw, wydaje mi się, że zachowanie konkurencyjności rolnictwa byłoby tak czy inaczej bardzo trudne.
To raczej duże gospodarstwa dostają proporcjonalnie wyższe dopłaty, co przy efektach skali (np. przy uwzględnieniu kosztów stałych) bardziej premiuje jednak właśnie te większe struktury. Poza tym około 1/4 funduszy to środki modernizacyjne, poprawiające konkurencyjność.
System dopłat działa raczej jak subsydia eksportowe. Nie uważam, aby poza Polską i Rumunią rolnictwo w UE było nadmiernie rozdrobnione.
Nie wchodząc w teoretyczne rozważania, mieszanie podaży "polityką industrialną" bez zwracania uwagi na strukturę popytu zawsze będzie ekonomicznie szkodliwe. Ktoś tam w UE przyjął, że konsumenci w Europie z radością będą kupować droższe, 'zielone' produkty i ignorować tańsze, takie trochę mniej zielone. Tego, moim zdaniem, nie będzie, przynajmniej przez dziesięć lat. Za wyjątkiem bogatych i dobrze ideologicznie umotywowanych konsumentów, ludzie będą wybierać tańszy towar. Wygląda na to, że popełniono tu podstawowe ekonomiczne błędy, przypuszczalnie myląc zielony entuzjazm przeważający w mediach i w wypowiedziach polityków z analizą rynku.
Pewnie tak jest, ale jednak celem WPR jest również zachowanie dziedzictwa wiejskiego (rural heritage) właśnie dlatego, żeby nie nastąpiła konsolidacja na wielką skalę. Ta konsolidacja mogłaby faktycznie podnieść produktywność i zwiększyć konkurencyjność eksportu, ale na rynku wewnętrznym mogłyby wystąpić negatywne skutki koncentracji, czyli wzrost cen.
Nie wiem, czy przy funkcjonujących technologiach poprawa wydajności do poziomu światowej czołówki byłaby w stanie zneutralizować negatywny wpływ likwidacji transferów i barier handlowych na dochody sektora rolniczego.
W rolnictwie małe jest piękne?
Utrzymywanie większego rozdrobnienia gospodarstw rolnych niż u głównych konkurentów Unii Europejskiej może wpisywać się w unijną politykę klimatyczną. „W największym skrócie strategia EZŁ zakłada obniżenie negatywnego wpływ rolnictwa na klimat” - tłumaczył w jednym z raportów dr Jakub Olipra. Tymczasem, jak przekonuje unijny komisarz ds. rolnictwa Janusz Wojciechowski, małe gospodarstwa rolne są w stanie wytwarzać żywność w bardziej zrównoważony sposób i szybciej dostosować się do wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi niż te wielkoobszarowe.
Ankietowani przez nas ekonomiści są podzieleni w ocenie tezy komisarza Wojciechowskiego. Połowa z nich uważa, że to większe gospodarstwa, dzięki większym zasobom finansowym i technologicznym, są bardziej elastyczne. Przeciwnego zdania jest 18 proc. uczestników panelu eksperckiego „Rzeczpospolitej”. Aż 32 proc. ankietowanych widzi zarówno argumenty za, jak i przeciw poglądowi, że „zazielenianie” rolnictwa łatwiej prowadzić w warunkach jego rozdrobnienia.
Teza 3: Małe gospodarstwa rolne są w stanie wytwarzać żywność w bardziej zrównoważony sposób i szybciej dostosować się do wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi niż wielkoobszarowe gospodarstwa.
Liczba respondentów: 28
Opinie ekspertów (28)
Problemem nie jest sam rozmiar gospodarstwa, co logika jego funkcjonowania. Duże gospodarstwa mogą funkcjonować w zrównoważony sposób (choćby model agroleśnictwa połączonego z ekstensywną hodowlą bydła - jak w gospodarstwie Oikos w Beskidzie Niskim), co do zasady są jednak nastawione na model przemysłowy, z wysokim wykorzystaniem maszyn, ropy naftowej, nawozów sztucznych i pestycydów. W tym modelu najłatwiej bowiem osiągać proste korzyści skali i krótkookresowe zyski, przy przerzucaniu części kosztów produkcji na społeczeństwo i środowisko naturalne. Mniejsze gospodarstwa, z większą rolą pracy własnej właściciela i jego rodziny oraz głębszym osadzeniem w wiejskiej społeczności, są naturalnie mniej podatne na logikę akumulacji kapitału. Ważne jednak, aby gospodarstwa te wspierać instrumentami polityki rolnej w dostępie do technologii, infrastruktury czy lokalnych rynków zbytu (są one bowiem na przegranej pozycji pod względem finansowym i inwestycyjnym). Wtedy mogą skutecznie łączyć wysoką jakość produkcji ze względnie wysoką produktywnością, jak dowodzą badania Seufert et al. (2012), a także Sheng et al. (2014) i Gollin (2019).
To stwierdzenie zawiera jedno zdanie prawdziwe i jedno fałszywe. Z jednej strony uważam, że gospodarstwa wielkoobszarowe generalnie są większym problemem ekologicznym ze względu na monokultury ograniczające bioróżnorodność. Z drugiej strony ta konkretna wypowiedź nie wydaje się uzasadniona - łatwiej wprowadząć zmiany poprzez duże podmioty.
Ta teza wydaje się tylko częściowo prawdziwa. Trudno więc o zero-jedynkowe rozstrzygnięcie. Tak się może zdarzać i zdarza się. Jeśli wyższa adaptacyjność małych gospodarstw byłaby faktem (co może się zdarzać), to jednak jest to okupione mniejszą wydajnością/produktywnością.
Wydaje mi się, że kluczem do zrównoważonego rozwoju i wyzwań klimatycznych w przyszłości będzie technologia. Duże gospodarstwa szybciej i łatwiej zaadoptują technologiczne rozwiązania (efekty skali, łatwość finansowania). Z drugiej strony niektóre badania pokazują, że konsolidacja małych gospodarstw w duże ośrodki rzeczywiście wiąże się z utratą różnorodności biologicznej (chociaż wnioski często nie są bardzo jasne).
Nie jestem pewien co do zmian klimatycznych, ale małym gospodarstwom być może łatwiej budować kulturę lokalnej żywności i produktów ekologicznych. Mogą też być bardziej zrównoważone w sensie tkanki społecznej, tj. przyczyniają się do mniejszej koncentracji we własności ziemi i kapitału ogółem.
Wielkoobszarowe gospodarstwa są często w stanie bardziej skutecznie wprowadzać innowacje technologiczne, takie jak automatyzacja procesów rolniczych, zastosowanie dronów czy precyzyjne nawadnianie. Dzięki większym zasobom finansowym i dostępowi do specjalistycznej wiedzy mogą szybciej adaptować się do zmian klimatycznych i zmieniających się warunków produkcji. Wielkoobszarowe gospodarstwa często mają łatwiejszy dostęp do kredytów i finansowania ze względu na swoją większą skale produkcji. Banki i instytucje finansowe mogą być bardziej skłonne do udzielania pożyczek lub kredytów inwestycyjnych gospodarstwom o większej skali, co umożliwia im inwestowanie w nowoczesne technologie, maszyny rolnicze oraz inne ulepszenia infrastrukturalne. Potentaci mają dostęp do bardziej zaawansowanej wiedzy technicznej i technologicznej. Mogą zatrudniać specjalistów z różnych dziedzin, takich jak agronomia, technologia żywności czy zarządzanie zasobami naturalnymi, co pozwala im na efektywne zarządzanie produkcją. Rodzi to też zagrożenia, duże gospodarstwa mogą być bardziej podatne na problemy związane z erozją gleby, utratą bioróżnorodności i zanieczyszczeniem wód, co wymaga zastosowania odpowiednich praktyk rolniczych i zarządzania zasobami naturalnymi.
Wytwarzać mogą, ale nie sprzedawać, bo produkty będą zbyt drogie; indywidualnie lub społecznie. W tej drugiej sytuacji, gdy rolnicy otrzymywać będą dopłaty i rekompensaty, koszty też będą, ale ponoszone w skali całego EU. Skąd wziąć na to fundusze?
Po pierwsze muszą chcieć, po drugie muszą mieć środki na modernizacje. Sądząc po tym jak do tej pory właściciele małych gospodarstw reagowali na jakiekolwiek propozycje zmian w ich działalności, nie jestem tutaj optymistą. Prawdopodobnie te innowacje jednak łatwiej wprowadzać w kosztowo efektywnych dużych gospodarstwach rolnych.
Małe gospodarstwa są przeciętnie mniej wydajne niż duże w związku z czym dysponują mniejszymi środkami na inwestycje w inne rodzaje produkcji, w związku z czym należy oczekiwać wolniejszych a nie szybszych dostosowań.
Stabilność lokalnej produkcji rolnej to istotny element bezpieczeństwa żywnościowego. Z drugiej strony istnieją przesłanki by sądzić, że polityka barier handlowych zwiększa poziom wyzysku rolników (i nie tylko) u głównych światowych producentów żywności, którzy rekrutują się spośród państw słabiej rozwiniętych.
