Mamy w Sejmie niecodzienną sytuację: tuż przed końcem kadencji wpływa projekt ordynacji podatkowej, aktu liczącego niemal 800 artykułów. Opłaca się w ogóle to uchwalać, pewnie w pośpiechu?

Pośpiech niczego dobrego nie przynosi, ale jestem przekonany, że przygotowaliśmy w komisji dobry projekt. Zyskają na nim zarówno podatnicy, jak i budżet państwa. Dzisiejsza ordynacja po ponad dwóch dekadach stosowania już nie przystaje do rzeczywistości. Warto ten projekt uchwalić – teraz lub na początku nowej kadencji.

Czytaj także:

Nowa ordynacja podatkowa - czy będzie uchwalona w tej kadencji Sejmu

Nowa ordynacja podatkowa: koniec szukania urojonych oszustów

Jak to się stało, że kierowany przez pana zespół ekspertów, powołany w 2014 roku, przetrwał zmianę ekipy rządzącej i zdołał przygotować projekt zaakceptowany przez obecny rząd?

Bo nie pracowaliśmy nad ordynacją wyborczą, tylko podatkową. To akt, który ma służyć nie tyle doraźnym celom politycznym, ile uporządkowaniu relacji między administracją skarbową a podatnikiem. Przecież każda ekipa rządząca, nie tylko w Polsce, potrzebuje sprawnego systemu poboru podatków. Zresztą muszę przyznać, że w trakcie naszych prac nie odczuwaliśmy żadnych nacisków ze strony rządzących. Owszem, Ministerstwo Finansów domagało się, by niektóre nasze pomysły – takie jak klauzula obejścia prawa – szybko włączyć jeszcze do dzisiejszej ordynacji. Ale mogę zdecydowanie zapewnić, że nasze prace nie były upolityczniane.

Na czym polegają największe wady dzisiejszej ordynacji?

Zanim powiem o wadach, to zauważę, że nie robimy rewolucji, bo to by szkodziło systemowi fiskalnemu. To, co było w starej ordynacji dobre i zapewnia sprawne funkcjonowanie aparatu skarbowego czy procedur podatkowych, zostawiliśmy. Wprowadzamy nowe rozwiązania, które mogą pomóc np. w tym, by pobór podatków był tańszy. Dziś mamy jeden z najwyższych w Europie wskaźników kosztu poboru podatków, co potwierdzają badania Banku Światowego. Bierze się to m.in. ze sztywnych procedur. Dochodzi do absurdalnych sytuacji, gdy organ skarbowy dochodzi kwoty 30–40 zł i aby to osiągnąć, wysyła trzy pisma, z których każde kosztuje 8 zł. Różne inne procedury powodują wieloletnie spory z podatnikami, które administracja przegrywa i musi podatnikowi zwracać podatki z odsetkami. W nowej ordynacji znajdą się różne możliwości bardziej elastycznego działania, które koszt poboru podatków obniżą, a to wpłynie na większy dochód z podatków.

Pańska komisja przedstawiła projekt już niemal dwa lata temu. Co się z nim działo później?

Odbyły się konsultacje publiczne i uzgodnienia międzyresortowe. Zgłoszono wiele uwag, do których nasza komisja musiała się ustosunkować. Trwało to aż dwa lata, szkoda, że tak długo. Być może można dyskutować nad tym, czy zgłaszane uwagi były słuszne, ale na pewno przez tak długi czas wszyscy zainteresowani poznali nasz projekt. Dlatego nie rozumiem pojawiających się zarzutów, że jest on nieznany i trzeba kolejnych długich prac, by go uchwalić. W tym czasie projekt był cały czas publicznie dostępny. Zresztą równocześnie pojawiło się wiele nowych instytucji, które trzeba było w nim uwzględnić. Mam tu na myśli ujawnianie schematów podatkowych, system kontroli rachunków podatników STIR czy zarząd sukcesyjny. Oczywiście włączyliśmy to do projektu. Zresztą nie mam złudzeń – życie jest tak bogate, że nawet po uchwaleniu tę ordynację trzeba będzie dalej nowelizować.

Nawet jeśli to jest idealny projekt, to istnieje przepis art. 123 konstytucji zabraniający nadawania trybu pilnego pracom nad ustawami podatkowymi czy kodeksami. To takie napomnienie dla parlamentu, by nad najważniejszymi ustawami nie pracował w pośpiechu.

Rząd nie nadał projektowi takiego trybu. Oczywiście, przy tak ważnych ustawach pośpiech nie jest wskazany. Jednak sejmowe biuro analiz już zaopiniowało projekt, a teraz tylko od sprawności parlamentarzystów zależy, jak szybko ten wszechstronnie skonsultowany projekt da się uchwalić. Nie jest to niemożliwe, a odkładanie tych prac na później oznaczałoby, że wiele dobrych dla podatników i administracji skarbowej rozwiązań wejdzie w życie z opóźnieniem. Ale nic na siłę.

Chyba jednak należałoby w Sejmie przedyskutować propozycje komisji, które napotkały krytykę. Doradcy podatkowi zarzucali, że prawa podatnika są zbyt ogólnie sformułowane i niedostatecznie chronione.

To prawda, była taka krytyka. Ale nikt, naprawdę nikt, nie zaproponował alternatywnych rozwiązań, które miałyby tegoż podatnika chronić lepiej. Krytykowano nas np. za to, że nie stworzyliśmy narzędzia, które by służyło terminowemu załatwianiu spraw przez organy skarbowe. To jednak nieprawda. Dziś na bezczynność organu można składać ponaglenie, a my wprowadziliśmy możliwość zażalenia nie tylko na bezczynność, ale i na przewlekłość załatwiania spraw. Urząd będzie musiał sprawdzić, jak doszło do tej przewlekłości i który urzędnik jest za to odpowiedzialny. Cóż można zrobić więcej? Nakazać rozstrzelanie takiego urzędnika?

Zarzucono wam też nazbyt sformalizowaną procedurę zwrotu nadpłaty podatku. Zauważano, że dziś fiskus i systemy bankowe są tak zelektronizowane, że zwrot może nastąpić już po siedmiu dniach od złożenia zeznania wykazującego nadpłatę. Co pan na to?

To jeden z bardziej bzdurnych zarzutów. Przecież w rozliczeniach podatkowych nie chodzi tylko o elektronikę. Stwierdzenie nadpłaty nie zawsze jest proste, często bywa efektem długiego sporu na linii podatnik–fiskus, gdzie obie strony mogą mieć silne argumenty. Konieczne jest wszechstronne zbadanie takich spraw, w czym nowoczesna technika może i pomaga, ale nie zastąpi rozsądku człowieka. Dlatego w zasadzie nie zmieniliśmy obecnie obowiązujących terminów zwrotu nadpłaty.

A co z prostymi sprawami, gdy podatnikowi się należy zwrot, bo np. rozlicza się z małżonkiem i nadpłata wynika z bardzo prostego rachunku?

Gdy kilka milionów małżeństw składa takie zeznania, też trzeba to zweryfikować i podjąć decyzję. Nie ma takiego mechanizmu, ani elektronicznego ani organizacyjnego, który umożliwiłby rzetelne rozpatrywanie wniosków o zwrot w ciągu siedmiu dni. A przecież są sprawy bardziej skomplikowane, dotyczące np. biznesu, które administracja skarbowa musi starannie przeanalizować.

Inny zarzut to taki, że przedawnienie zobowiązań podatkowych może według projektu osiągnąć aż 25 lat.

W praktyce to się nie powinno zdarzyć. Zresztą dzisiejsze przepisy są znacznie gorsze, bo pozwalają wydłużać przedawnienie w nieskończoność. My te sprawy uporządkowaliśmy, eliminując absurdy. Dam przykład dotyczący podatku od nieruchomości. Dziś, gdy zalega z nim osoba fizyczna, organ ma pięć lat na wydanie decyzji w tej sprawie, a potem kolejne pięć lat na jego dochodzenie. W przypadku osoby prawnej jest w ogóle pięć lat na jedno i drugie. To nienormalne, bo może przecież chodzić o taki sam grunt czy budynek. W projekcie ordynacji zaproponowaliśmy, by było pięć lat na wydanie decyzji i kolejne pięć lat na dochodzenie podatku. To jednak nie oznacza, że w sumie będzie dziesięć lat lub więcej. Jeżeli podatnik nie otrzyma w ciągu pięciu lat decyzji, to następuje okres przedawnienia wymiaru i podatnik może zapomnieć o podatku. Ważną zmianą jest też likwidacja możliwości sztucznego wydłużania biegu terminu przedawnienia przez wszczęcie postępowania karnoskarbowego. Zlikwidowaliśmy też rygor natychmiastowej wykonalności nadawany w ciągu ostatnich trzech miesięcy przed upływem terminu przedawnienia. Skasowaliśmy możliwość wielokrotnego przerywania biegu terminu przedawnienia poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego (np. zajęcie konta podatnika). Zgodnie z projektem tylko pierwszy środek egzekucyjny będzie przerywał ten termin.

W projekcie są też nowe procedury, w których umożliwia się różne formy porozumienia na linii podatnik–urząd skarbowy. Czy nie będą one utopią w realiach, gdy są instrukcje dla urzędników, by wyciskali z podatników jak najwięcej?

Te nowe procedury mogą wręcz sprawić, że wpływy będą jeszcze większe, bo osiągnięty kompromis zachęci podatnika do płacenia podatków. Nie musi to być utopia, jeśli Ministerstwo Finansów da urzędnikom wyraźny sygnał, by zawierali z podatnikami takie porozumienia. Można urzędników wręcz premiować za to, że takie umowy będą zawierali.

Dziś wielu z nich może i byłoby skłonnych do różnych kompromisów, ale się boją.

Znam wielu szefów urzędów skarbowych – to najczęściej inteligentni ludzie, zresztą niektórzy są absolwentami mojej uczelni. Są oni w stanie zrozumieć, że sprawy podatkowe mają różne niuanse i pewna forma kompromisu byłaby lepsza niż bezwzględna decyzja nakładająca słone zobowiązanie. Wierzę, że te nowe rozwiązania, które nazywamy „niewładczymi procedurami", poparte jeszcze sygnałem z MF, odniosą pozytywny skutek, może i w sferze urzędniczej odwagi. Przecież takie rozwiązania działają skutecznie w wielu innych krajach. To może być jedna z form obniżenia kosztów funkcjonowania administracji skarbowej, o których już tu wspominałem. Rozsądni ludzie z obu stron – i podatnik, i urzędnik – mogą przecież dojść do wniosku, że warto się porozumieć, zamiast toczyć spór, nieraz wieloletni i kosztowny.

Gdyby jednak nowej ordynacji nie dało się uchwalić w obecnej kadencji, to jaki scenariusz by pan zaproponował?

Myślę, że tak czy inaczej ten projekt zostanie uchwalony wcześniej czy później. Pracowało nad nim wielu wybitnych ekspertów, został skonsultowany i tak naprawdę nie zaproponowano żadnego projektu alternatywnego. Zresztą to ostatnie zauważył prof. Henryk Dzwonkowski w opinii o projekcie przedstawionej Sejmowi. Jeśli nie uda się uchwalić projektu w tej kadencji, to rozsądek będzie podpowiadał, by zajęto się nim po wyborach. Powiedzmy to jeszcze raz wyraźnie: to nie jest ustawa polityczna, a nowy rząd, jakikolwiek by był, też na niej skorzysta. Staraliśmy się w projekcie wyważyć interesy podatników i fiskusa. W efekcie ci pierwsi mogą przeżywać mniej stresów, a aparat skarbowy będzie bardziej elastyczny, tańszy w utrzymaniu i bardziej efektywny.

Prof. dr hab. Leonard Etel kieruje Katedrą Prawa Podatkowego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. W latach 2012–2016 był rektorem tej uczelni, a wcześniej (2005–2012) dziekanem Wydziału Prawa. Jest autorem wielu publikacji naukowych o prawie podatkowym i finansowym, zwłaszcza w obszarze podatków lokalnych i ordynacji podatkowej. Od 2014 roku kieruje Komisją Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego, która opracowała projekt nowej ordynacji – aktu kompleksowo regulującego procedury podatkowe i relacje podatników z administracją skarbową.