Opieszałość w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę

Od dwóch lat spółka z o.o. stara się o pozwolenie na budowę hotelu z garażem podziemnym. Sprawa się ślimaczy i końca jej nie widać. Po raz pierwszy z wnioskiem o jego wydanie wystąpiła do prezydenta miasta w lutym 2011 r. Pozwolenie otrzymała po miesiącu, ale zostało ono zaskarżone do wojewody. Ten je zaś uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Historia się powtórzyła. Prezydent wydał pozwolenie a wojewoda je znowu uchylił. Tak było w sumie trzy razy.

Błędne koło

Swoją drugą odmowę wojewoda uzasadnił tym, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie doręczono bowiem decyzji w sprawie pozwolenia pełnomocnikowi uczestnika postępowania. Ponadto strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz nie mogły  zająć stanowiska. Sprawa wróciła do punktu wyjścia, czyli ponownie do prezydenta miasta.

Tym razem jednak nałożył on na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, m.in. wezwał go do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego).

Okazało się bowiem, że tymczasem uchwalono plan. Oznaczało to, że uzyskane wcześniej przez inwestora warunki zabudowy straciły rację bytu.

Prezydent odmówił następnie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem i niedostosowanie projektu budowlanego do obowiązującego od 24 listopada 2011 r. na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym razem wojewodzie poskarżył się inwestor, a ten uchylił decyzję prezydenta i (po raz trzeci) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według niego pochopnie zastosował on tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Powinien był w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie z urzędu do czasu załatwienia sprawy o wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowego zamierzenia, z uwagi na wejście w życie miejscowego planu, z którym ta decyzja jest sprzeczna.

Jeżeli starosta nie wyda pozwolenia w terminie, to grozi mu kara 500 zł za każdy dzień zwłoki

Kara dla prezydenta

Spółka złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez prezydenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Według niej jej sprawa toczy się od ponad dwóch lat, tj. od 10 lutego 2011 r. i dotychczas nie została załatwiona. Każda z decyzji prezydenta miasta została zakwestionowana przez wojewodę.

W wyniku wadliwego działania urzędników zmieniły przesłanki merytoryczne, bowiem w trakcie prowadzenia tego postępowania wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar planowanej inwestycji. Skarżąca wskazała nadto, że druga z kolei decyzja prezydenta została wzruszona tylko dlatego, że nie poinformował on pełnomocnika uczestnika postępowania, tj. dopuścił się uchybień natury procesowej. Wyłącznie więc z winy ratusza doszło do ponownego skierowania sprawy na etap I instancji, a to naraziło inwestora na nieuzasadnione straty.

Wojewódzki sąd przyznał rację spółce. Jego zdaniem faktycznie doszło do rażącej przewlekłości i wymierzył prezydentowi grzywnę w wysokości 5 tys. złotych.

Sąd ocenia stan sprawy

WSA w tej konkretnie sprawie powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 lipca 2012 r. (II OSK 1031/12). W wyroku tym NSA przyjął, że „przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ".

W tym samym wyroku NSA stwierdził także, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Sąd, kierując się przywołanym stanowiskiem NSA, uznał, że sam fakt wydania postanowienia przez organ (czy też podejmowania przez ten organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, i (ewentualnie) z wydania orzeczenia na podstawie o art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z pominięciem (wobec wskazanych okoliczności) zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego.

Urząd przesadził

Sąd nie dopatrzył się przewlekłości na etapie wydawania pierwszej i drugiej decyzji. Jego zdaniem prezydent działał opieszale w wypadku trzeciej decyzji.

Akta administracyjne zostały zwrócone przez wojewodę do organu I instancji w lutym 2012 r., co obligowało ten organ do podjęcia dalszych czynności, w tym uwzględniających  opisany aspekt sprawy.

W ocenie sądu od tego etapu postępowania prezydent działał nieefektywnie. Nie tylko podejmował czynności w dużych odstępach czasu, niczym nieuzasadnionych, ale też nie dochowując należytej staranności podejmował czynności pozorne, nieadekwatne do stanu sprawy. Posiadając akta od 8 lutego 2012 r., dopiero pismem z 7 marca 2012 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania. Następnie, dopiero po ponad miesiącu wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i nałożył na inwestora m.in. obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym od 24 listopada 2011 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na wykonanie obowiązków organ wyznaczył inwestorowi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, co nastąpiło 17 kwietnia 2012 r.

Inwestor odpowiedział na wskazane postanowienie pismem z kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu). Kolejna decyzja organu I instancji zapadła zaś dopiero w lipcu 2012 r. Organ potrzebował więc ponad 5 miesięcy na podjęcie decyzji, co istotne – nie dostrzegając przy tym zupełnie, że w sprawie nadal występuje zagadnienie, które wymaga wyjaśnienia w innym postępowaniu, a tym samym sprawa winna być na ten czas zawieszona (podjęcie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie było bowiem wystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy i wyjaśnienia zaistniałej w niej kwestii).