Brak pozwolenia na użytkowanie może zemścić się po latach

Zdarza się, że inwestor nie dopełnił wszystkich formalności końcowych po zrealizowaniu inwestycji. A to zwykle oznacza, że nie ma jeszcze pozwolenia na użytkowanie obiektu albo nie zawiadomił skutecznie o zakończeniu budowy.

Przez wiele lat takie sytuacje zdarzały się często i uchodziły bezkarnie. To się jednak zmieniło, gdy do przepisów wprowadzono możliwość nakładania kar za takie postępowanie.

Decydują o nich: powiatowi i wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego. Pojawił się też inny problem. Nie wiadomo właściwie, ile razy można zostać ukaranym. Jednocześnie wielu inwestorów nadal ma niewyjaśnioną sytuację prawną swojego obiektu.

Za stare grzechy

Konkretnie 31 maja 2004 r. weszła w życie interesująca nas nowelizacja prawa budowlanego, która przewidziała w art. 57 ust. 7 wspomniane sankcje. Przepis ten wszedł w życie dopiero po półrocznym vacatio legis, czyli 1 stycznia 2005 r. Dzięki takiemu rozwiązaniu inwestorzy mieli mieć wystarczająco dużo czasu, by załatwić końcowe formalności związane z ich obiektami, zanim kary zaczną być stosowane.

Tak więc od 1 stycznia 2005 r. organy nadzoru budowlanego mogą już kary wymierzać za nielegalnie użytkowany obiekt bez względu na to, kiedy on powstał, a więc czy przed wejściem tego przepisu w życie, czy też może później.

Sposób wyliczania kary

Nadzór stosuje wzór z art. 59f prawa budowlanego. Stawkę 500 zł mnoży się przez współczynnik kategorii obiektu i jego wielkości (zawiera je załącznik do prawa budowlanego). Tak ustalona opłata podlega jeszcze dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Są to bardzo wysokie kary.

Przykładowo:

• za budynki w handlu, gastronomii i usługach o kubaturze od 2500 do 5000 metrów sześc. (np. sklepy, hale targowe, warsztaty rzemieślnicze, bary, myjnie samochodowe, stacje obsługi pojazdów) wynosi 112 500 zł (500 x 10 x 15 x 1,5),

• za budynki przemysłowe o kubaturze od 2500 do 5000 metrów sześc., jak budynki produkcyjne, wytwórnie, obiekty magazynowe (budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty), wynosi 75 000 zł (500 x 10 x 10 x 1,5).

Forma sankcji

Karę nakłada się w formie postanowienia. Zobowiązany wpłaca ją do kasy lub na konto właściwego urzędu wojewódzkiego. Termin jest bardzo krótki. Trzeba ją wpłacić w ciągu siedmiu dni od doręczenia postanowienia (art. 59g prawa budowlanego). Ustawodawca wyszedł z założenia, że kara musi być surowa, gdyż jej rolą ma być dyscyplinowanie inwestorów, a bezpieczeństwo jest najważniejsze. Kilkakrotnie karami za nielegalne użytkowanie obiektów zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Nie dopatrzył się jednak w odpowiednich przepisach nieprawidłowości i naruszenia konstytucji.

W jaki sposób można się bronić

Nie zawsze kara jest w opinii inwestora sprawiedliwa. Dlatego może się bronić.

Przysługuje mu zażalenie na powiatowego inspektora do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (a na wojewódzkiego inspektora do głównego inspektora nadzoru budowlanego). Inwestor ma prawo je złożyć w ciągu 14 dni od otrzymania postanowienia nakładającego karę (musi udowodnić, że racja jest po jego stronie).

Jeżeli wojewódzki inspektor (lub główny inspektor) utrzyma postanowienia swojego poprzednika w mocy, to można się skarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (skargę musi przygotować radca prawny lub adwokat). Złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Karę trzeba zapłacić, mimo że toczy się postępowanie.

– Nadzór może nakładać kary w każdym przypadku, kiedy stwierdzi fakt użytkowania bez dopełnienia formalności związanych z zakończeniem budowy, jeśli w terminie podjęcia użytkowania funkcjonował przepis mówiący o obowiązkach inwestora w tym zakresie.

Zastosowanie w nowelizacji przepisu o wprowadzeniu kar okresu przejściowego umożliwiającego legalizację zaszłości bez konieczności płacenia tych kar należy uznać za prawidłowe rozwiązanie legislacyjne – uważa Mariola Berdysz, dyrektor fundacji Wszechnica Budowlana.

Rozbieżne orzecznictwo

Tymczasem z biegiem lat okazuje się, że prawo wcale nie jest takie jednoznaczne i zdania na temat tego, czy można karać za grzech sprzed 1 stycznia 2005 r., czy też nie, są podzielone. Świadczą o tym dobitnie wyroki sądów administracyjnych.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2010 r. (II OSK 1045/09) przyznał rację nadzorowi budowlanemu, który nałożył 75 tys. zł kary za nielegalne użytkowanie stacji paliw. Bez pozwolenia na użytkowanie działała ona od marca 2003 r.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zauważył to w 2006 r. Decyzję swoją uzasadnił tym, że od 1 stycznia 2005 r. nadzór budowlany wymierza karę za nielegalne użytkowanie na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowanego także obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 31 maja 2004 r., czyli przed datą wejścia w życie wspomnianej nowelizacji prawa budowlanego.

Ale i opinie sędziów NSA są różne. W swoim wcześniejszym wyroku z 26 czerwca 2009 r. (II OSK 1044/09) NSA orzekł, że wymierzenie kary pieniężnej za zdarzenie, które nastąpiło przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję sankcji, nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z 14 kwietnia 2010 r. (II SA/Po 61/10) stwierdził, że do kar za nielegalne użytkowanie – według niego – stosuje się art. 68 § 1 ordynacji podatkowej.

Zgodnie z nim należy wyróżnić dwie sytuacje. Po pierwsze, gdy inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Wtedy doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu objęte jest przedawnieniem.

Inna sytuacja jest wtedy, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Należy wtedy – zdaniem sądu – stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi, że sprawa się przedawnia, jeżeli decyzja została doręczona po upływie pięciu lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Takie wątpliwości i rozbieżności, wbrew pozorom, działają na korzyść inwestora. Oznacza to bowiem, że w przypadku, gdy dojdzie do jego ukarania, ma on szansę wygrać w sądzie.

Ile razy trzeba płacić

Z karami za nielegalne użytkowanie jest jeszcze jeden problem. Prawo budowlane nic bowiem nie mówi, ile razy można na inwestora nakładać kary za to, że zaczął korzystać z budynku, zanim załatwił formalności końcowe.

Dlatego i w takich przypadkach różne inspektoraty postępują odmiennie. I w tym zakresie istnieje bogate orzecznictwo sądowe. W przeciwieństwie jednak do przedawnienia kar nie jest ono tak rozbieżne. Jest ono podobne do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w orzeczeniu z 7 września 2009 r. II OSK 1494/09 orzekł, że w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego ustawodawca wprowadził administracyjną karę pieniężną jako sankcję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego.

Jest to kara za niepożądane prawnie zachowanie, to jest tzw. samowolę użytkowania. Ponowne wymierzanie kary za to samo „przystąpienie” do użytkowania, dodatkowo w sytuacji, gdy kara ta wcześniej została już ostatecznie i prawomocnie wymierzona, jest nieważne.

– Moim zdaniem nadzór budowlany ma obowiązek nakładać kary za nielegalne użytkowanie legalnie wzniesionego obiektu. W związku jednak z zapisem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, że karane jest nielegalne podjęcie użytkowania, kara może być wymierzona tylko raz.

Przecież tylko raz można nielegalnie przystąpić do użytkowania. W takich sytuacjach pojawia się problem, jak przymusić do zalegalizowania obiektu budowlanego, bo zapłacenie kary nie legalizuje samowolnego użytkowania Przepis jednoznacznie mówi o karze, której nie można traktować jak opłaty legalizacyjnej – wyjaśnia Mariola Berdysz.

Jak wyprostować zaszłości

Od ponad dziesięciu lat korzystam nielegalnie z warsztatu, który wbudowałem obok domu. Chciałbym załatwić formalności końcowe, ale boję się, że wtedy nadzór dowie się o złamaniu przeze mnie prawa. Czy ma rację, czy może mnie ukarać? Czy też bez obawy mogę wystąpić o pozwolenie na użytkowanie?