Nowe zasady handlu prawami do emisji gazów cieplarnianych

Nowa ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych weszła w życie 21 czerwca 2011  (DzU z 2011 r. nr 122, poz. 695) i zastąpiła  ustawę o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji.

Do przepisów została wprowadzona m.in. dyrektywa 2003/87/WE z 13 października 2003 ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (dyrektywa EU ETS).

Nowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych obejmuje rodzaje instalacji wymienione w załączniku do  ustawy, które spełniają określone w  nim wartości progowe.

Przykład

W zakresie działalności energetycznej systemem zostały objęte instalacje spalania, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych, o nominalnej mocy cieplnej ponad 20 MW, a w przypadku instalacji do produkcji propylenu i etylenu w procesie krakingu petrochemicznego o zdolności produkcyjnej ponad 50 000 Mg na rok.

W okresie do  31 grudnia 2012  system obejmować będzie jedynie emisję dwutlenku węgla, natomiast od 1 stycznia 2013  system handlu uprawnieniami zostanie rozszerzony o emisję podtlenku azotu oraz perfluorowęglowodorów.

Istotną nowością jest objęcie od  1 stycznia 2012  systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych operacji lotniczych w zakresie emisji dwutlenku węgla.

Nowa ustawa ustala jako okres rozliczeniowy dla prowadzących instalację lata 2008 – 2012. Dla operatorów statków powietrznych okresem rozliczeniowym jest okres od 1 stycznia   do  31 grudnia 2012, a także każdy ośmioletni okres począwszy od 1 stycznia 2013. W zakresie zasad rozdzielania uprawnień do emisji, funkcjonowania systemu handlu oraz rozliczania wielkości emisji ustawa reguluje  jedynie trwający okres rozliczeniowy (2008 – 2012).

Zgodnie z regulacjami europejskimi w przyszłych ośmioletnich okresach po 1 stycznia 2013 funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji będzie różnić się od uregulowań komentowanej ustawy.

W przyszłym roku niezbędne zmiany

Od 2013 r. zakłada się m.in. wprowadzenie pełnego aukcjonizmu w zakresie sprzedaży uprawnień do emisji. Wprowadzone w nowej ustawie przepisy o aukcji uprawnień do emisji dotyczą jedynie uprawnień z krajowej rezerwy oraz uprawnień, które nie zostaną wykorzystane do 31 grudnia 2012.

Wiadome jest już zatem, że nowa ustawa będzie wymagała zmiany w przyszłym roku, dostosowującej system handlu uprawnieniami do zasad, które obowiązywać będą w UE od 1 stycznia 2013. Niewykluczone, że zamierzeniem ustawodawcy jest, by nowa ustawa obowiązywała jedynie do końca 2012 r.

W uzasadnieniu do jej projektu  stwierdzono bowiem, że ustawa stanowi „jedynie środek o charakterze tymczasowym do czasu opracowania przepisów zapewniających pełną transpozycję dyrektywy 2009/29/WE (zmieniającej dyrektywę EU ETS – przyp. aut.), które będą stanowiły odrębną regulację i które będą obowiązywały od 2013 r.”.

Wyłączenia z systemu

Podstawową grupą adresatów nowych norm  są prowadzący instalacje objęte systemem.  Podobnie jak  poprzednie wyłączają one z reżimu systemu handlu uprawnieniami do emisji instalacje przeznaczone wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów i procesów technologicznych. Dodatkowo do katalogu instalacji wyłączonych z systemu dodano

instalacje wykorzystujące wyłącznie biomasę. Ustawa nie wskazuje w sposób precyzyjny, czy to wyłączenie dotyczyć będzie również instalacji wytwarzających energię elektryczną z biogazu rolniczego otrzymanego wyłącznie z surowców wchodzących w zakres ustawowej definicji biomasy, aczkolwiek wyłączenie z systemu większości tego rodzaju instalacji wynikać może choćby z tego, że w zakresie instalacji wytwarzających energię elektryczną systemem objęte zostają instalacje o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW.

Nowe przepisy wprowadzają w okresie rozliczeniowym 2008 – 2012 kilka zmian, które wymagają podjęcia działań dostosowawczych przez prowadzących instalacje uczestniczących w handlu uprawnieniami na dotychczasowych zasadach.

Utrzymuje się w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych wydane na podstawie ustawy z 2004 r., a także utrzymuje  się w mocy dotychczas przyznane uprawnienia, jednakże prowadzący instalacje są zobowiązani w terminie 60 dni od wejścia w życie nowej ustawy wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia i zatwierdzenie planu monitorowania wielkości emisji, chyba że wymagania wynikające z dotychczasowego zezwolenia odpowiadają wymaganiom, jakie nowa ustawa stawia planom monitorowania wielkości emisji.

Natomiast na prowadzącego instalację, która zostanie objęta systemem rozliczeniowym w okresie  od 1 stycznia 2013, nowa ustawa nałożyła obowiązek uzyskania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych do 30 czerwca 2011.

Mariusz Frączyk starszy prawnik, Kancelaria Prawna Piszcz, Norek i Wspólnicy

Wyznaczenie prowadzącym instalacje obejmowane systemem od początku 2013 r. tak krótkiego terminu (do 30 czerwca 2011) na uzyskanie zezwolenia od dnia wejścia w życie ustawy (21 czerwca 2011) wynika z przekonania ustawodawcy, że przygotowując się do wprowadzenia dyrektywy, zdążyli  dopełnić wszelkich formalności, jeszcze zanim ustawa weszła w życie.

Zakreślony termin stanowi zatem w mniemaniu ustawodawcy jedynie formalne uzupełnienie transpozycji prawa europejskiego. Należy postawić pytanie: czy tego rodzaju założenia faktyczne, nawet jeśli są zgodne z prawdą, usprawiedliwiają stanowienie przepisów w swej istocie niezgodnych z konstytucją.

Zastrzeganie tak krótkich terminów na uzyskanie decyzji administracyjnych zawsze budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W zezwoleniu dla instalacji obejmowanych systemem po 1 stycznia 2013  nie przyznaje się uprawnień do emisji. Zostaną one określone w krajowym planie rozdziału emisji na nowy okres rozliczeniowy, sporządzonym zgodnie z nową ustawą przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE).

Nietypowe  zezwolenia

Szczególne zasady wydawania zezwoleń do emisji gazów cieplarnianych nowe przepisy przewidują w odniesieniu do podmiotów realizujących nowe instalacje spalania paliw do wytwarzania energii elektrycznej (art. 50 ustawy).

O wydanie tego szczególnego zezwolenia muszą ubiegać się podmioty, które rozpoczęły proces inwestycyjny związany z realizacją instalacji do wytwarzania energii elektrycznej przeznaczonej do sprzedaży przed 31 grudnia 2008, pod warunkiem że instalacje te nie będą służyły do prowadzenia działalności określonej w poz. 2 – 29 części B załącznika do ustawy (obszary działalności wymagające zawsze uzyskania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych).

Interpretacyjny spór

Spore problemy interpretacyjne może budzić niefortunna redakcja art. 50 ust. 1 ustawy. Otóż zgodnie z art. 1 ust. 5 oraz treścią załącznika do ustawy systemem handlu uprawnieniami do emisji powinny zostać objęte instalacje spalania wytwarzające energię elektryczną o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych.

Tymczasem z literalnego brzmienia art. 50 ust. 1 nowej ustawy: „Zezwolenie jest wydawane na wniosek podmiotu podejmującego realizację instalacji spalania paliw, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW, która będzie wytwarzała energię elektryczną przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim (…)”, wynika, że poza systemem handlu emisjami pozostają instalacje wytwarzające energię elektryczną w wyniku spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW.

To oznaczałoby, że obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczyłby wszystkich instalacji wytwarzających energię elektryczną w wyniku spalania niezależnie od mocy cieplnej oraz instalacji spalających odpady komunalne oraz odpady niebezpieczne, ale o mocy cieplnej poniżej 20 MW.

Takie brzmienie art. 50 ust. 1 wypacza sens dyrektywy EU ETS, której celem jest wyłączenie z reżimu reglamentacji uprawnień do emisji instalacji wytwarzających energię elektryczną w wyniku spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 20 MW oraz wszelkich instalacji spalających odpady komunalne i niebezpieczne,  utylizacja odpadów jest bowiem celem o dużym znaczeniu ekologicznym, którego realizacja nie powinna podlegać ograniczeniom.

Niefortunne sformułowanie legislacyjne, w którym po wyrażeniu „z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych” powinien nastąpić przecinek bądź które w całości należało ująć w inny sposób, sprawi, że dla zapewnienia zgodności stosowanego w Polsce prawa z prawem europejskim będzie należało się uciec do wykładni funkcjonalnej komentowanego przepisu, odwołując się do celu dyrektywy EU ETS.

Prowadzący instalacje wytwarzające energię elektryczną oraz realizujący instalacje, którzy proces inwestycyjny rozpoczęli przed 31 grudnia 2008, mają szansę na uzyskanie bezpłatnych uprawnień do emisji w kolejnym okresie rozliczeniowym (rozpoczynającym się w 2013 r.) w ramach tak zwanej derogacji dla energetyki, który przewiduje art. 10c dyrektywy EU ETS, wchodzący w życie od 2013 r.

Zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem wydają starostowie bądź marszałkowie województw, właściwi do wydania pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla danej instalacji. Nowością jest uczynienie ministra środowiska organem wyższego stopnia  w stosunku do starosty  i marszałka.