Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnego krajowego przewozu drogowego osób autobusami wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Zezwolenie takie wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, w zależności od długości linii autobusowej. Zgodnie z art. 22 ustawy o transporcie drogowym (dalej: ustawy) do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy i schemat połączeń komunikacyjnych.
Jak się okazuje, decyzja w sprawie wyrażenia zgody na zaproponowany rozkład jazdy i jego późniejszej zmiany ma charakter w dużej mierze uznaniowy. Zgodnie bowiem z art. 22a ustawy organ administracji może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia m.in. w przypadku uznania, że projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Oznacza to, że wejście jakiegokolwiek nowego gracza na rynek lokalnych przewozów autobusowych jest bardzo utrudniony, skoro nie może on już działającym konkurentom odbierać pasażerów. Urzędnik zawsze może przecież napisać w uzasadnieniu decyzji odmownej, że według niego wprowadzenie nowego kursu spowoduje zagrożenie istniejącej linii autobusowej.
Zgodność tego przepisu z konstytucją może budzić uzasadnione wątpliwości. Art. 22 ustawy zasadniczej pozwala na ograniczanie wolności działalności gospodarczej tylko ze względu na „ważny interes publiczny”. Czy „ważnym interesem publicznym” jest dochodowość linii regularnych już funkcjonujących na rynku? Wydaje się, że nie. Ustawodawca powinien przecież dbać o interes publiczny, a nie poszczególnych przewoźników.
Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. W analizie tej uwzględnia się m.in. już istniejącą komunikację, w tym rodzaje pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych oraz przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych.
Oznacza to, że wszystko jest w rękach urzędnika. To on decyduje, czy popyt na usługi przewozowe istnieje, czy też nie i odpowiednio do swoich poglądów reguluje podaż usług przewozowych. W gospodarce rynkowej niespotykana jest jednak sytuacja, gdy przedsiębiorca nie może prowadzić określonej działalności gospodarczej tylko dlatego, że urzędnik władczo zadecyduje, iż na rynku po prostu nie występuje zapotrzebowanie na jego usługi. Czy o tym nie powinien decydować sam rynek? W jaki sposób urzędnik może przewidywać, czy przedsiębiorca odniesie sukces, zdobędzie nowych pasażerów, czy też nie?
Oczywiście ustawa powinna wprowadzać określone wymogi, tak aby pasażerowie mieli pewność, że co rano autobus bezpiecznie zawiezie ich do pracy. Nie może to jednak sprowadzać się do tego, że urzędnik przesądza, które linie autobusowe mogą funkcjonować, a które według niego będą nierentowne.
Zgodnie z art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym organ przeprowadzający analizę sytuacji rynkowej powinien zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń u organizacji konsumentów. W praktyce obowiązek ten jest bardzo często lekceważony. Pomimo że opinia organizacji konsumentów nie jest wiążąca, to jej niezasięgnięcie jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Może to być podstawa do wznowienia postępowania, a nawet stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
Urzędnicy często tłumaczą się, że na ich terenie nie funkcjonują żadne organizacje konsumentów, niekiedy zasięgają też opinii rzeczników praw konsumentów zamiast organizacji konsumentów. Takie postępowanie nie jest jednak prawidłowe. Dochodzi np. do sytuacji, gdy prezydent miasta, wydając decyzję w sprawie rozkładu jazdy autobusów, zasięga opinii miejskiego rzecznika praw konsumentów, który jest przecież zatrudniony w miejskim urzędzie. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wyraźnie odróżnia rzecznika konsumentów od organizacji konsumenckiej, nie ma więc żadnych podstaw do traktowania ich zamiennie.
Autor jest aplikantem radcowskim w kancelarii radcy prawnego w Poznaniu
