Skutki niedotrzymania terminu zabudowy działki

Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r. (I OSK 544/13).

Prezydent miasta nałożył na wspólników spółki cywilnej, współużytkowników wieczystych nieruchomości, dodatkową opłatę roczną za rok 2009 z tytułu niedotrzymania terminów jej zagospodarowania.

Działka została oddana 18 września 1997 r. w użytkowanie wieczyste spółce A. Spółka zobowiązała się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w ciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty. Terminy te zostały następnie zmienione uchwałą zarządu miasta i uwzględnione w aneksie do umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste.

W 2000 r. A sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnikom spółki cywilnej. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

Zarząd miasta przychylił się do prośby nabywców i wyraził zgodę na przesunięcie terminów: rozpoczęcie budowy miało nastąpić do 31 sierpnia 2003 r., a jej zakończenie do 1 września 2004 r.

Kontrola wykazała, że działka nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z 18 września 1997 r. Współużytkownicy wieczyści uzyskali pozwolenie na budowę dopiero na podstawie decyzji z 31 października 2008 r., a zatem po ponad ośmiu latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego i przekroczeniu o cztery lata przesuniętego do 31 sierpnia 2003 r. terminu rozpoczęcia zabudowy. Organ nie zgodził się z argumentacją stron, że przekroczenie terminów miało charakter niezawiniony, podkreślając przy tym, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest niezależna od winy użytkownika wieczystego i uzależniona wyłącznie od stwierdzenia niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości.

Wspólnicy złożyli odwołanie, jednak organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wspólników, uznając, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową nie ma charakteru uznaniowego, a możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia niedotrzymania terminu zagospodarowania, bez konieczności badania przyczyn przekroczenia tego terminu przez użytkownika wieczystego.

Wspólnicy wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną.

Anna Główka, radca prawny w warszawskim biurze Rödl & Partner

Zgodnie z art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn od niego niezależnych (ust. 4). Według natomiast art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 i w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego (ust. 2). Opłaty ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4).

Na tle powołanych przepisów wyłaniają się dwa zagadnienia:

1) czy decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego wydawana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego;

2) czy możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego umownie terminu zagospodarowania terenu.

W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n., akcentując, że samo przekroczenie terminów zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych. Zwraca się uwagę na dyscyplinujący charakter omawianej sankcji oraz potrzebę rozważenia przez organ orzekający w takich sprawach wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, m.in. dotyczących tego, czy zachodziły przesłanki przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego. Podkreśla się również obowiązek wyjaśnienia przez organ podawanych przez użytkowników wieczystych przyczyn niedochowania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości, związanych np. z utrudnieniami w rozpoczęciu lub realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 17 maja 2007 r., I OSK 623/06; 3 września 2009 r., I OSK 1229/08; wyroki WSA z: 7 maja 2008 r., II SA/Wr 356/07; 6 maja 2009 r., II SA/Sz 195/09; 21 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 294/09; 6 stycznia 2010 r., II SA/Sz 1221/09).

Nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być zatem uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne do zapewnienia realizacji celu umowy. Zastosowanie wymienionej opłaty nie jest więc dopuszczalne, gdy opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego i uzasadnione byłoby przedłużenie terminu lub wyznaczenie terminu dodatkowego w celu realizacji umowy. Konieczność zagwarantowania standardów konstytucyjnych sprawia, że użytkownik wieczysty musi mieć zapewnioną możliwość obrony swojego interesu i wykazania okoliczności dotyczących przyczyn opóźnienia realizacji obowiązków wynikających z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.