Prawo budowlane a inwestor gruntów rolnych i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Operacja odbyła się bez rozgłosu. Wielu właścicieli gruntów zostało nią zupełnie zaskoczonych. 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: nowelizacja). Zgodnie z jej postanowieniami, nie jest już możliwe wydawanie nowych warunków zabudowy (WZ) lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (LICP), jeżeli inwestycja jest realizowana na działce rolnej stanowiącej grunty rolne klasy I – III. Zniknął, z nie do końca jasnych przyczyn, wyjątek, zgodnie z którym możliwe było uzyskanie takich decyzji w stosunku do działek z powierzchnią ziemi chronionej nieprzekraczającą 0,5 ha.

Grono inwestorów skorzystało z 30-dniowego vacatio legis nowelizacji i przed wejściem jej w życie uzyskało decyzje WZ na działki objęte działaniem wyjątku zlikwidowanego nowelizacją.

Teraz jednak, choć legitymują się ostatecznymi WZ wydanymi przed nowelizacją, napotykają wątpliwości urzędników w procesie uzyskiwania pozwoleń na budowę. W szczególności, wątpliwości te dotyczą wydawania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów rolnych klas I-III. Po wejściu w życie nowelizacji pojawiły się obawy, czy grunty rolne chronione można uznać za przeznaczone na cele nierolnicze na podstawie decyzji WZ.

Przykład

Inwestor planuje zrealizować inwestycję budowlaną na terenie, który nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym planowana jest inwestycja, to grunty rolne, w tym grunty III klasy (o zwartym terenie mniejszym niż 0,5 ha). Inwestor uzyskał ostateczną decyzję WZ na tę działkę przed 26 maja 2013 r.

Następnie, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, złożył wniosek do wójta o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Odmówiono mu jednak jej wydania, wskazując, że po nowelizacji, grunt rolny III klasy może być przeznaczony na cele nierolnicze tylko w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sytuacja z przykładu nie jest odosobniona. Choćby z tego względu, że wobec braku w Polsce planów miejscowych decyzje WZ (lub LICP) są często jedynym sposobem na wykonanie przez właściciela przysługującego mu prawa zabudowy.

Zasada trwałości decyzji

Stanowisko wójta w przykładzie jest na szczęście nieuzasadnione. W sukurs inwestorowi przychodzi zasada trwałości decyzji administracyjnych. Jest ona jedną z kluczowych zasad prawa administracyjnego, zapewniającą stabilizację skutków prawnych rozstrzygnięć administracji (art. 16 § 1 k.p.a.).

Oznacza, że dopóki dane rozstrzygnięcie administracji nie zostanie skutecznie i ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, stanowi ono ważną podstawę praw i obowiązków jego adresata.

Fakt, że w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie jej ważności może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2012 IV SA/Wa 53/12).

W nowelizacji nie zajęto się kwestią decyzji WZ wydanych przed jej wejściem w życie. Zgodnie więc z kardynalną zasadą nieretroakcji, prawo nie może działać wstecz, gdy nie jest to wyraźnie przewidziane w przepisach i uzasadnione szczególnymi względami. Nowelizacja nie zawiera regulacji, które wskazywałyby na to, że uchyla skutki wydanych wcześniej decyzji WZ.

Co więcej, 30 – dniowe vacatio legis miało właśnie umożliwić zakończenie postępowań WZ na dotychczasowych zasadach. A po co byłyby inwestorom WZ-ki, na podstawie których nie można byłoby uzyskać pozwoleń na budowę (a wcześniej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej)? Nie wolno przecież zakładać, że ustawodawca działa irracjonalnie.

Nie istnieje zatem żadna podstawa do twierdzenia, że decyzje WZ, wydane przed nowelizacją, straciły moc prawną. Retroakcji nie uzasadnia żaden powód ani przepis.

Skuteczne dokonanie

Organy administracji są zobligowane podejmować działania w zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Oznacza to, że w toku postępowań, organy nie mogą nakładać na strony obowiązków nieprzewidzianych przepisami ani badać składanych przez strony dokumentów w zakresie i w sposób wykraczający poza ramy przepisów mających zastosowanie w danej sprawie.

Wobec tego jeżeli brak jest przepisu, który uchylił decyzje WZ wydane przed wejściem w życie nowelizacji, to organy administracji, które uznają, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych dokonana takimi decyzjami jest w obecnym stanie prawnym nieskuteczna, działają bez żadnej podstawy prawnej.

Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze została skutecznie dokonana decyzją WZ. Nasze rozumowanie prowadzi do wniosku, że decyzje WZ wydane przed nowelizacją spowodowały trwałą zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Dla inwestycji posiadających takie decyzje, przesłanka uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest spełniona i dopuszczalne jest wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej takich gruntów.

Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli inwestycja jest planowana na gruntach, co do których wymagane jest uzyskanie zgody ministra, to jej realizacja możliwa jest tylko na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania. Przepis nie wskazuje, że grunty rolne mogą być wyłącznie przeznaczane na cele nierolnicze w miejscowych planach.

Wskazuje on jedynie, że w planie zmienia się przeznaczenie takich gruntów, które wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Poza obowiązkiem zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w drodze planu miejscowego, pozostają grunty, które nie muszą być objęte zgodą ministra. Zmiana przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze może nastąpić w planie miejscowym (jeżeli taki obowiązuje) lub decyzją WZ.

Z orzecznictwa

NSA w Warszawie stwierdził, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym stanie prawnym nie dokonuje się jedynie w drodze uchwalenia czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie zgody właściwego organu administracji (...)

Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 10 lutego 2010 r., II OSK 299/09).