Dlaczego przedsiębiorcy skarżą się na procedury budowlane

- Przedsiębiorcy skarżą się na długotrwałe procedury budowlane. Według raportu Banku Światowego na załatwienie formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę muszą czekać przeciętnie prawie 300 dni. Gdzie tkwi problem? Czy to wina złych przepisów, urzędników, a może jest jeszcze jakiś inny powód?

Robert Dziwiński: Od 1 stycznia tego roku wdrożyliśmy elektroniczny system rejestracji wniosków o pozwolenie na budowę, który funkcjonuje w całym kraju od szczebla starostwa. Na bieżąco możemy sprawdzić, kiedy wniosek wpłynął, jak długo trwa wydanie decyzji. Wprawdzie pierwszy kwartał nie jest dobrym okresem do wyciągania ostatecznych wniosków w sprawach związanych z budownictwem, ale z zebranych danych wynika, że czas oczekiwania na decyzję nie jest długi – od 30 do 40 dni.

Skąd zatem biorą się skargi przedsiębiorców i złe oceny w raporcie Banku Światowego?

Często mylone są dwa pojęcia: długotrwałości procedur budowlanych i długotrwałości przygotowania procesu budowlanego. Jeśli inwestor najpierw musi wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy albo o decyzję środowiskową, takie postępowanie trwa znacznie dłużej, niż gdy występuje tylko o pozwolenie na budowę.

Oczywiście, są inwestycje, dla których procedura jest z założenia skomplikowana. Wymaganych jest kilka opinii wyspecjalizowanych organów, konieczne jest postępowanie środowiskowe z udziałem społeczeństwa. To musi trwać i tak jest w całej Europie.

Ale w Polsce z około 230 tys. pozwoleń na budowę wydawanych rocznie 90 tys. to pozwolenia na domy jednorodzinne. W ich przypadku procedura trwa znacznie krócej: potrzebny jest projekt budowlany i uzyskanie oświadczeń od gestorów mediów. Ministerstwo w projekcie małej nowelizacji prawa budowlanego proponuje nawet, by te oświadczenia przy wniosku o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego nie były wymagane. Jest to uzasadnione, bo skoro wniosek dotyczy terenu przeznaczonego pod budownictwo, to istnieją techniczne możliwości zapewnienia korzystania z mediów.

Czy to brak planów miejscowych wydłuża procedury?

Gdy pozwolenie na budowę wydawane jest na podstawie planu miejscowego, nie jest potrzebna decyzja o warunkach zabudowy. Łatwiejsze są także postępowania obejmujące uzyskanie decyzji środowiskowej, co znacznie skraca czas przygotowania inwestycji. Z tym że tworzenie planów miejscowych należy do innej administracji, jest jednym z zadań administracji samorządowej.

Gdy dzięki planowi miejscowemu nie ma konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, czas przygotowania inwestycji sprowadza się do czasu sporządzenia projektu – na co urząd nie ma wpływu – i czasu oczekiwania na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ministerstwo rocznie rejestruje blisko 180 tys. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Porównując tę liczbę z liczbą pozwoleń na budowę, widzimy, że dominującym sposobem lokalizacji inwestycji jest decyzja o warunkach zabudowy, a nie plan miejscowy. Wynikałoby z tego, że albo na terenach inwestycyjnych nie ma planów, albo jest ich za mało.

Czy jest jakieś wyjście z tej sytuacji?

Rozwiązań szuka Komisja Kodyfikacyjna, opracowująca kodeks urbanistyczno-budowlany. Zastąpi on większą część ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dotyczącą planowania przestrzennego i lokalizacji) oraz całe prawo budowlane.

Co jakiś czas pojawia się propozycja zmian przepisów, upraszczająca procedury budowlane. Ostatnią dużą nowelizację prawa budowlanego znoszącą pozwolenia na budowę zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Czy pana zdaniem rezygnacja z takiej decyzji przy prostszych budowach jest zasadna?

Trybunał nie kwestionował zniesienia pozwolenia na budowę, lecz brak ochrony interesów osób trzecich. Warto jednak pamiętać, że ochrona praw osób trzecich jest konieczna tylko wówczas, gdy inwestycja będzie na nie wpływała. A już w tej chwili w prawie budowlanym istnieje instytucja „obszaru oddziaływania obiektu", czyli wymóg określenia, na ile projektowana inwestycja ograniczy zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich.

Jeżeli takiego ograniczenia nie ma, obiekt nie wpływa na sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, to sąsiad nie jest nawet stroną postępowania administracyjnego. W jego przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę niczego nie chroni.

Z drugiej strony, z punktu widzenia inwestora decyzja ta daje mu pewne gwarancje. Jest mu łatwiej działać, nawet w sprawie roszczeń odszkodowawczych. Gdyby było coś nie tak, ma akt administracyjny, a nie tylko milczącą zgodę.

Uważam, że zniesienie co do zasady decyzji o pozwoleniu na budowę, zastąpienie jej zgłoszeniem z projektem budowlanym byłoby bardzo korzystne dla inwestora. Wymagania płynące z prawa budowlanego pozostaną, ale zdecydowanie skróciłby się czas związany z procedurą administracyjną.

W jakich sytuacjach można byłoby znieść decyzję o pozwoleniu na budowę?

Jeżeli mówimy o decyzji administracyjnej w kontekście ochrony interesów, to niekoniecznie musimy mówić o pozwoleniu na budowę. Prawa inwestora i osób trzecich mogą być chronione nie tylko decyzją o pozwoleniu na budowę, ale także decyzją lokalizacyjną lub środowiskową. Komisja Kodyfikacyjna chce, by w miarę możliwości w procesie budowlanym była tylko jedna decyzja administracyjna, zgodnie z ideą niemnożenia aktów administracyjnych.

W nowym kodeksie więcej kategorii obiektów będzie podlegać zgłoszeniom – w tym zgłoszeniom z projektem budowlanym, które są nową kategorią zgłoszeń. Oczywiście, dotyczy to tylko części obiektów. Nie może być mowy o liberalizacji przepisów w stosunku do obiektów, z których korzysta większa liczba osób, z uwagi na ich bezpieczeństwo.

Natomiast w przypadku obiektów niewielkich jest podstawa do odejścia od czasem zbędnych procedur. Na przykład bywa, że budowa małej komórki wymaga decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. I nagle okazuje się, że trudniej jest wybudować niewielki obiekt niż ogromną inwestycję.

Zdarza się, że przedsiębiorca narusza przepisy budowlane. Wówczas wkracza inspektor nadzoru, wstrzymuje prace i rozpoczyna się długotrwałe postępowanie naprawcze. Koszty wstrzymania prac są niewspółmierne do kategorii naruszenia. Czy nie ma sposobu, by w przypadku mniejszych naruszeń uprościć postępowanie naprawcze?

Zdecydowanie są to zbyt skomplikowane procedury. Dlatego jest gotowa propozycja ich uproszczenia w przygotowywanym kodeksie budowlanym. Zaproponowałem, żeby w przypadku niewielkich naruszeń nie wydawać aktów administracyjnych, a zastąpić je wpisem do dziennika budowy.

Nadmiernie sformalizowane mamy zresztą różne procedury, nie tylko te dotyczące wydawania pozwolenia na budowę. Co rusz inwestor musi zawiadamiać różne organy o tym, co zrobił. A nie wszystkie z tych informacji są organom potrzebne.

Jak to się dzieje, że tak łatwo stróżom prawa egzekwować drobne przewinienia budowlane, a w przypadku poważnych uchybień jak np. samowolnej budowy hotelu w centrum stolicy egzekucja rozbiórki jest od wielu lat nieskuteczna?

Jest to skutek złożoności postępowania egzekucyjnego i umiejętnego korzystania z procedur przez obsługę prawną inwestora. Gdy nadzór budowlany stwierdza, że coś jest wybudowane nielegalnie i wydaje nakaz rozbiórki, musi go wyegzekwować. Podstawą jest ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasada naczelna nakazuje, by stosować środki przymusu najmniej uciążliwe.

Ustawa określa procedurę: wszczęcie postępowania egzekucyjnego, wezwanie do wykonania obowiązku, postanowienie przymuszeniowe, wydanie decyzji przymuszeniowej, nałożenie grzywny. To wszystko trwa. Każdy z tych etapów postępowania może być oprotestowany, łącznie ze złożeniem wniosku do sądu administracyjnego.

Dochodzimy wreszcie do wykonania zastępczego i nagle się okazuje, że wykonanie zastępcze musimy przeprowadzić w taki sposób, żeby zobowiązanemu nadmiernie nie uszczuplić majątku... Dla przykładu, jeśli firma wykonuje przymusową rozbiórkę, nie może zniszczyć cegieł, bo będzie za to płaciła. Czy inwestor, mając taką procedurę przed sobą, będzie się spieszył z wykonaniem nakazu?

Na polskim rynku pojawiają się wyroby budowlane niespełniające wymogów bezpieczeństwa. Czy nadzór budowlany przeprowadza odpowiednie kontrole, a jeśli tak, jakie są ich wyniki?

Kontrole wyrobów prowadzone są przez nadzór budowlany od 2004 r., gdy w życie weszły regulacje unijne. Przez te lata robiliśmy i robimy nadal kontrole u producentów, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, uprzedzając ich o terminie. Te kontrole były mało skuteczne. W ich wyniku prawie zawsze okazywało się, że wszystko jest w porządku. A na rynku pojawiały się i pojawiają wyroby, które mają inne właściwości użytkowe, niż wynikałoby z normy czy aprobaty, np. słabiej chronią, są mniej izolacyjne albo mają krótszą trwałość.

W jaki sposób na jakość wyrobów budowlanych może wpłynąć rozporządzenie Parlamentu Europejskiego, które wchodzi w życie 1 lipca?

Rozporządzenie dotyczące wyrobów budowlanych jest prokonsumenckie. Każdy wyrób budowlany będzie musiał mieć opis właściwości użytkowych. Nie zaś informację, że jest zgodny z taką czy inną aprobatą lub normą i spełnia jej wymagania, która to informacja przeciętnemu człowiekowi nic nie mówi.