Termin związania ofertą to jedna z podstawowych instytucji Prawa zamówień publicznych. Chociaż brak legalnej definicji tego pojęcia, to nie ulega wątpliwości, że w związku z cywilnoprawnym charakterem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego należy je rozumieć podobnie jak na gruncie prawa cywilnego.
W specyfikacji i w ogłoszeniu
Ustawodawca wymaga, aby zamawiający określił każdorazowo w specyfikacji istotnych warunków zamówienia termin związania ofertą (art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo zamówień publicznych). Podobnie termin ten należy wskazać w ogłoszeniu o zamówieniu: art. 41 pkt 11 – przetarg nieograniczony; art. 75 ust. 2 pkt 11 – licytacja elektroniczna.
Ustawodawca określa także maksymalne terminy związania ofertą
Ile jest dni
Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy p.z.p. wykonawca jest związany ofertą do upływu terminu określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jednak nie dłużej niż:
- 30 dni – jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8;
- 90 dni – jeżeli wartość zamówienia dla robót budowlanych jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20 mln euro, a dla dostaw lub usług – 10 mln euro;
- 60 dni – jeżeli wartość zamówienia jest inna niż określona w pkt 1 i 2.
Z czyjej inicjatywy
Często zdarza się, że zamawiający nie dokonują wyboru oferty najkorzystniejszej w terminie związania ofertą, zwłaszcza w przypadku przetargów o dużej wartości lub gdy ocena ofert jest czasochłonna.
Ustawodawca taką sytuacje przewidział, postanawiając w art. 85 ust. 2 ustawy p.z.p., że wykonawca samodzielnie lub na wniosek zamawiającego może przedłużyć termin związania ofertą, z tym że zamawiający może tylko raz, co najmniej na 3 dni przed upływem terminu związania ofertą, zwrócić się do wykonawców o wyrażenie zgody na przedłużenie tego terminu o oznaczony okres, nie dłuższy jednak niż 60 dni.
Wobec tego przedłużenie terminu związania ofertą może nastąpić zarówno z inicjatywy zamawiającego, jak i wykonawcy. Jednak zamawiający taką inicjatywę może przejawić tylko raz.
W jakiej formie
Ustawodawca nie określił formy, w jakiej oświadczenie o wyrażeniu zgody powinno być złożone. Nie stawia w tym zakresie żadnych wymagań.
Trzeba zatem stwierdzić, że nie musi to być forma pisemna. Gdyby tak było, to zapewne ustawodawca wskazałby to wprost, jak np. w art. 82 ust. 2 czy 139 ust. 2 ustawy p.z.p. W takiej sytuacji forma złożenia przedmiotowego oświadczenia powinna być zgodna z regulacją art. 27 ust. 1 ustawy p.z.p., co oznacza, że wykonawca może skorzystać z wszystkich form komunikacji dopuszczonych w postępowaniu.
Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy p.z.p., specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawiera co najmniej informacje o sposobie porozumiewania się zamawiającego z wykonawcami oraz przekazywania oświadczeń lub dokumentów, a także wskazanie osób uprawnionych do porozumiewania się z wykonawcami.
Przed upływem pierwotnego terminu
Jak wskazała Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 15 czerwca 2011, KIO 1191/11 oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą, stanowiące o podtrzymaniu przez wykonawcę swojej woli złożenia oferty w danym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jest oświadczeniem wykonawcy składnym w ofercie, a w przypadku przedłużania się procedury udzielenia zamówienia publicznego oświadczeniem, które należy złożyć zamawiającemu przed upływem pierwotnego terminu związania ofertą.
Niewątpliwe oświadczenie to jest oświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustaw p.z.p., co do którego także zamawiający w SIWZ określił dwie możliwe formy przekazu: pisemnie lub faksem.
Skutki braku oświadczenia
Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy p.z.p. odmowa wyrażenia zgody, o której mowa w ust. 2 , nie powoduje utraty wadium. Co do zasady, brak złożenia przez wykonawcę oświadczenia o przedłużeniu terminu związania ofertą powinien skutkować wykluczeniem z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców, którzy nie wnieśli wadium do upływu terminu składania ofert, na przedłużony okres związania ofertą lub w terminie, o którym mowa w art. 46 ust. 3, albo nie zgodzili się na przedłużenie okresu związania ofertą.
Są rozbieżności
W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej występują jednak rozbieżności co do zasadności wykluczenia na tej podstawie w sytuacji, gdy wykonawca nie złożył przedmiotowego oświadczenia, a zamawiający nie wzywał wykonawcy do przedłużenia terminu związania ofertą. Występują dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z pierwszym należy bezwzględnie takiego wykonawcę wykluczyć. Takie stanowisko przedstawiła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 5 września 2011, KIO 1815/11.
Zawsze trzeba wykluczyć
Krajowa Izba Odwoławcza w tym wyroku podkreśliła, że przesłanką możliwości wykluczenia wykonawcy na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy nie jest uprzednie wezwanie wykonawcy przez zamawiającego do przedłużenia terminu związania ofertą. Z treści artykułu 24 nie wynika, aby brak zgody wykonawcy, o którym mowa w tym przepisie, musiał być poprzedzony wezwaniem zamawiającego do przedłużenia terminu związania ofertą. [...]
Fakt, iż ustawodawca nie zawarł sformułowania w art. 24 ust. 2 pkt. 2 „na wezwanie zamawiającego", a jedynie „nie zgodzili się na przedłużenie okresu związania ofertą" potwierdza, że w tym artykule jest także przesłanka do wykluczenia wykonawcy, który samodzielnie nie przedłużył terminu związania ofertą (czyli nie wyraził zgody na przedłużenie związania ofertą), a nie tylko tego, który po wezwaniu zamawiającego nie przedłużył terminu związania ofertą (na wezwanie). (także wyrok KIO z 19 października 2010 r., KIO 2204/10).
Inny pogląd
Stanowisko przeciwne zostało zawarte np., w postanowieniu Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 16 lutego 2011 r., VI Ga 192/10 .
Tylko po uprzednim wniosku
„[...]Sąd Okręgowy również podzielił stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej w zakresie dokonanej przez nią interpretacji tejże normy prawnej.
Stosownie do treści art. 24 ustęp 2 punkt 2 p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się również wykonawców, którzy (...) nie zgodzili się na przedłużenie okresu związania ofertą. Wykładnia językowa przedmiotowej normy wskazała wprost, iż wykluczenie wykonawcy następuje jedynie w przypadku, kiedy nie zgodził się na przedłużenie okresu związania ofertą, co oznacza, iż zastosowanie tego przepisu możliwe jest jedynie w sytuacji uprzedniego zwrócenia się przez zamawiającego do wykonawcy o wyrażenie takiej zgody.
W przypadku zaś, kiedy nikt wykonawcy o taką zgodę nie pytał, brak jest podstaw dla stwierdzenia, iż nie wyraził on zgody, nie zgodził się, na przedłużenie okresu związania ofertą. Za powyższym przemawia również dokonana przez Sąd Okręgowy wykładnia systemowa, to jest odczytanie treści art. 24 ustęp 2 pkt 2 p.z.p. w świetle powoływanego zresztą przez skarżącego art. 85 ustęp 2 p.z.p. [...]
Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby podstawa wykluczenia skorelowana była z pełną treścią art. 85 ustęp 2 p.z.p., a więc zarówno co do samodzielnego przedłużenia, jak i w odpowiedzi na zwrócenie się o wyrażenie zgody, to wówczas w art. 24 ustęp 2 pkt 2 nie zastosowałby z pewnością odnośnika do wyrażenia zgody, a to określenia nie zgodzili się na przedłużenie okresu związania ofertą, ale określenia typu nie nastąpiło przedłużenie okresu związania ofertą, nie przedłużyli okresu związania ofertą i tym podobne.
Ustawodawca użył natomiast wyraźnego określenia „nie zgodzili się: odnosząc się wyłącznie do drugiego fragmentu (drugiej możliwości) przewidzianej treścią art. 85 ustęp 2 p.z.p.".
W trosce o swój interes
Drugi pogląd jest skorelowany ze stanowiskiem, że wybór oferty najkorzystniejszej wcale nie musi nastąpić w terminie związania ofertą. Tak naprawdę fakt posiadania wiążących ofert leży w gestii zamawiającego. To zamawiający powinien wzywać wykonawców do złożenia odpowiednich oświadczeń, dbając przy tym o swój interes.
W wyroku z 23 marca 2012, KIO 467/12, KIO 483/12 Izba wyraziła pogląd, że nawet po upływie terminu związania ofertą, wobec braku w art. 89 ust. 1 p.z.p. przesłanki pozwalającej na odrzucenie oferty z tego powodu, nie ma podstaw do nierozpatrywania takiej oferty. Jednocześnie de lege lata żaden z przepisów ustawy p.z.p. nie zakazuje wyboru oferty wykonawcy, który swoją ofertą związany już nie jest.
Nawet po wyborze oferty najkorzystniejszej ustawodawca zrezygnował z wyznaczania maksymalnego terminu, w jakim może zostać zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego.
Dominujące stanowisko
Stwierdzić należy, że dominującym w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej (przynajmniej do tej pory) jest stanowisko, że wybór oferty powinien nastąpić w terminie związania ofertą. Przykładem jest chociażby pogląd wyrażony w uchwale Krajowej Izby Odwoławczej z 5 lipca 2010 roku, KIO/KD 46/10. W uchwale tej Izba zważyła, że umowa w sprawie zamówienia publicznego może być zawarta po upływie terminu związania ofertą, jednak sam wybór oferty najkorzystniejszej w postępowaniu powinien nastąpić w tym terminie.
Przeciwne rozumienie przepisów dotyczących terminu związania ofertą stawiałoby pod znakiem zapytania celowość wprowadzenia do ustawy p.z.p. norm odnoszących się do terminu związania ofertą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. [...] Izba stoi na stanowisku, że możliwość wyboru najkorzystniejszej oferty jest możliwa tylko spośród ważnych ofert, czyli takich którymi wykonawcy są związani.
Dlatego też nie podziela stanowiska prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, że „zamawiający, na którym ciąży obowiązek wybrania oferty najkorzystniej wg kryteriów określonych w siwz i ogłoszeniu, powinien zwrócić się do wykonawcy nie związanego ofertą z pytaniem, czy ten jest gotowy mimo braku związania ofertą, zawrzeć umowę na warunkach wskazanych w tej ofercie".
Marcin Radecki adwokat w Kancelarii Prawnej Jerzy T. Pieróg
Komentuje Marcin Radecki, adwokat w Kancelarii Prawnej Jerzy T. Pieróg
Przytoczone orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej oraz sądów powszechnych dowodzi, że kwestia skutków braku oświadczenia o przedłużeniu terminu związania ofertą nie jest postrzegana jednolicie.
Na pewno w interesie wykonawcy zainteresowanego pozyskaniem zamówienia jest składanie oświadczenia, przed upływem pierwotnego terminu związania ofertą. Oświadczenie to powinno być wyraźne, nie może być złożone w sposób dorozumiany. Na mocy odesłania zawartego w art. 14 ustawy p.z.p. podlega ono wykładni zgodnie z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego.
Zatem istotne jest nie tylko jego literalne brzmienie, ale także okoliczności, w jakich zostało złożone. Zgodnie z przytoczonym przepisem oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.
