Nadzór nie może dowolnie zmieniać kategorii obiektu

Spór dotyczył magazynu chłodni do przechowywania owoców. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w Miliczu nałożył na spółkę z o.o., która go wybudowała, karę w wysokości 100 tys. zł. Tłumaczył to tym, że w trakcie obowiązkowej kontroli, poprzedzającej wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, stwierdził, że przechowuje ona już w nim około 200 ton jabłek.

Kara słuszna?

Spółka złożyła zażalenie do dolnośląskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. W jej ocenie nadzór błędnie przyjął, że korzysta już z magazynu. Tymczasem był to jedynie „rozruch technologiczny” poprzedzający użytkowanie. Ponadto inspektor źle zakwalifikował obiekt magazynowy, a mianowicie uznał, że należy on do kategorii XVIII, a nie do kategorii II, a to jest zasadnicza różnica.

Budynek bowiem służący do przechowywania produktów wytworzonych w toku prowadzenia działalności rolniczej, wzniesiony na działce o charakterze rolnym, należy zakwalifikować do kategorii budynków służących gospodarce rolnej, a więc do kategorii II, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązku uzyskania tego typu pozwolenia nie nałożono na spółkę także w pozwoleniu na budowę. Starosta jedynie zobowiązał ją do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Wniosek o pozwolenie spółka złożyła, ponieważ ubiegała się o dotację.

Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego utrzymał więc w mocy zaskarżone postanowienie. Według niego inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do użytkowania obiektu, a konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed jego rozpoczęciem. Ponadto uznał, że powiatowy inspektor trafnie zakwalifikował obiekt do kategorii XVIII.

Analizując natomiast pojęcie „budynku służącego gospodarce rolnej”, zwrócił uwagę, że ustawodawca obiekty wymienione w kategorii I i II zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Skoro zaś pojęcie „gospodarki rolnej” nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, wojewódzki inspektor odniósł je do pojęcia „działalności rolniczej” z art. 6 pkt 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z której wywnioskował, że gospodarka rolna jest produkcją rolniczą (rolną). Z przedstawionych wyżej powodów uznał, że inwestor nie prowadzi produkcji rolnej.

Wykonywana przez niego działalność nie polega na produkcji (wytwarzaniu) produktów roślinnych lub zwierzęcych, ale na świadczeniu usług związanych z uprawami rolnymi, świadczeniu usług związanych z przetwórstwem i konserwowaniem warzyw oraz owoców, a także przetwórstwie i konserwowaniu owoców i warzyw. Brak było zatem podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako obiektu służącego produkcji rolnej.

Spółka postanowiła walczyć dalej i jej skarga trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a ten wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie dolnośląskiego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego we Wrocławiu.

Wzór to podstawa

W ocenie WSA faktycznie spółka nielegalnie korzystała z magazynu. Podnoszony natomiast argument, że działania te stanowiły jedynie rozruch technologiczny, który poprzedza regularne użytkowanie obiektu, zdaniem sądu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Bez względu też na to, czy skarżąca spółka obowiązana była do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy też jedynie do zawiadomienia o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych, uchybiła tym obowiązkom, przystępując do użytkowania bez wywiązania się z jednego z nich. Z tych powodów WSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie, a zatem należało przejść do kontroli prawidłowości wysokości wymierzonej grzywny oraz poddać także ocenie prawidłowość zastosowanej kategorii XVIII, która była kwestionowana przez stronę skarżącą.

W tym zakresie sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że organ, ustalając karę, związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu, co też oznacza, że nie jest on uprawniony do kreowania własnych ocen w tym zakresie.

Z tych powodów  WSA uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało nie tylko z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej tak w art. 7 konstytucji, jak i w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, ale również z uchybieniem art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Niedopuszczalne jest takie prowadzenie postępowania, w którym strona nie ma możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami.

Brak jest podstaw dla przyjęcia poglądu organu II instancji odnośnie do możności arbitralnej zmiany kategorii obiektu dla celów wymiaru kary. Wskazana zatem w postanowieniu XVIII kategoria obiektu budowlanego została błędnie określona, a rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem prawa materialnego i zasadne było  w ocenie sądu  jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, z powodu nienależnego ustalenia wysokości kary.

Decyzja to decyzja

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a NSA ją wyrokiem z 3 lipca 2012 r. oddalił, choć przyznał, że przedstawione w kasacji argumenty zasługują na częściowe uwzględnienie.

Za bezzasadny według niego należy uznać zarzut wojewódzkiego inspektora naruszenia art. 36 prawa budowlanego. Wskazując na tę normę prawną, wnoszący kasację inspektor starał się podważyć ocenę WSA odnośnie do tego, iż określenie kategorii budynku stanowi element rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a ustalenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego.

Tymczasem zdaniem NSA określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś obowiązek jej zamieszczania wynika z treści rozporządzenia ministra infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. W załączniku nr 3 do niego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji (sygn. akt II OSK 632/11).

Wśród tych elementów ustawodawca wskazał określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Ustalenie zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu winno wiązać także w postępowaniu w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

To prawda, uważa NSA, że art. 36 prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może się okazać konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach prawa budowlanego, a sam przepis uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie „potrzeby”.

Z przedstawionych wyżej też względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający kasację nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku sądu z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 602/10, iż „Organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi np. karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie będzie związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, w której rodzaj obiektu i jego parametry w oczywisty sposób nie przystają do przypisanej mu w tej decyzji kategorii”.

NSA przyznał rację sądowi pierwszej instancji, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności z konstytucji jest  nakładanie dolegliwej sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy inwestor nie miałby możności przewidzenia zaistnienia takiej konsekwencji.

Inwestor bowiem, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której element stanowi określenie kategorii obiektu i informacja o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 prawa budowlanego, ma możność przewidzenia skutków naruszenia tych regulacji prawnych. Nie jest możliwe zaakceptowanie prowadzenia postępowania przez organ w taki sposób, że strona nie ma możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami, a działania jednego organu bez zastosowania wymaganych prawem procedur podważają nałożone na stronę przez inny organ obowiązki.

Jak się ustala sankcje

Inspektor nadzoru budowlanego wylicza karę na podstawie  wzoru z art. 59f prawa budowlanego. Stawkę 500 zł mnoży się przez 10 oraz odpowiedni współczynnik: kategorii obiektu i jego wielkości (zawiera je załącznik do prawa budowlanego). Płacić musi ten, kto nie dopełnił formalności. Karę  nakłada się w formie postanowienia. Wpłaca się ją do kasy właściwego urzędu wojewódzkiego. Termin jest bardzo krótki. Trzeba ją wpłacić w ciągu siedmiu dni od doręczenia postanowienia (art. 59g prawa budowlanego). Są one bardzo wysokie. Nie warto więc łamać przepisów i lepiej uzbroić się w cierpliwość i poczekać.

Ile to kosztuje

Wysokość kary zależy od rodzaju obiektu oraz jego wielkości, im większy obiekt, tym kara będzie wyższa. Przedsiębiorcy, który nielegalnie użytkuje swój obiekt, grożą następujące kary:

- za hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, schronisko młodzieżowe o kubaturze od 2500 do 5000 m sześc. otrzyma grzywnę w wysokości 112,5 tys. zł. Liczy się to następująco: stawkę 500 mnoży się przez 10, a następnie przez współczynnik kategorii obiektu, który w tym wypadku stanowi 15, oraz kategorię wielkości obiektu wynoszącą 1,5,

- za budynki biurowe i konferencyjne o kubaturze od 2500 do 5000 m sześc.  kara wynosi 90 tys. zł, czyli 500 (stawka) x 10 x 12 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,5 (współczynnik wielkości obiektu),

- za budynki handlu, gastronomii i usług o kubaturze od 2500 do 5000 m sześc. (np. sklepy, hale targowe, warsztaty rzemieślnicze, bary, myjnie samochodowe, stacje obsługi pojazdów) 112,5 tys. zł (500 x 10 x 15 x 1,5),

- za budynki przemysłowe o kubaturze od 2500 do 5000 m. sześc., jak budynki produkcyjne, wytwórnie, obiekty magazynowe (budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty) 75 tys. zł (500 x 10 x 10 x 1,5),

- za zbiorniki przemysłowe o kubaturze od 2 500 do 5000 m. sześc., jak: silosy, elewatory, bunkry do magazynowania paliw i gazów oraz innych produktów chemicznych  75 tys. zł (500 x10 x10 x1,5),

- za stację paliw o kubaturze od 1000 do 5000 mkw. 112,5 tys. zł (500 x 10 x15 x 1,5),

- za place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi o powierzchni od 1000 do 5000 mkw.  60 000 zł (500 x 10 x 8 x 1,5),

- odcinki dróg o długości od 1 do 10 km 7,5 tys. zł (500 x 10 x 1 x 1,5),