Punktem wyjścia do tych rozważań są art. 228 i nast. Konstytucji RP, przy czym nie można zapominać o regulacjach uzupełniających zasady konstytucyjne, tj. ustawie z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach naczelnego dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 2091), ustawie z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 1928), ustawie z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 1897), a ponadto o ustawie z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (DzU z 2002 r., nr 233, poz. 1955) czy ustawie z 29 września 2021 r. o rekompensacie w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego w 2021 r. (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 425).

Omawianą problematykę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał w różnych kontekstach. Na tle ustawowych definicji „sytuacji kryzysowej” i „infrastruktury krytycznej”, zawartych w ustawie z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (obecnie tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 122 z późn. zm.), zauważył, że analizowana definicja zawiera element negatywny, wyjaśniając, iż sytuacja kryzysowa nie może być utożsamiana ze stanami nadzwyczajnymi, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ustawa zasadnicza zawiera zamknięty katalog stanów nadzwyczajnych, ustanawiając tym zakaz wprowadzania ustawowo innych stanów nadzwyczajnych.

Wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych jest w świetle powołanego przepisu dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, to znaczy, jeżeli są niewystarczające dla ich zwalczania (z odwołaniem się do: K. Działocha, uwaga 1 do art. 228 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki red., „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, tom IV, Warszawa 2005). Przesłanki wprowadzenia poszczególnych stanów to: zewnętrzne zagrożenie państwa, zbrojna napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zobowiązanie międzynarodowe do wspólnej obrony przeciwko agresji (stan wojenny – art. 229 Konstytucji RP), zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (stan wyjątkowy – art. 230 ust. 1 Konstytucji RP), zapobieżenie skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz ich usuwanie (stan klęski żywiołowej – art. 232 Konstytucji RP). Niedopuszczalność stosowania w sytuacji kryzysowej nadzwyczajnych środków działania oznacza, że sytuacja taka mieści się w tzw. normalnym funkcjonowaniu państwa. Poprzestanie władz na stwierdzeniu sytuacji kryzysowej oznacza, iż w ich ocenie powstałe zagrożenia nie uzasadniają wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, czyli, że nie występuje potrzeba ograniczania praw i wolności, a do pokonania tych zagrożeń wystarczą „normalne” środki.

Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę analizowaną definicję sytuacji kryzysowej, stwierdził, iż niezwykle trudno będzie obiektywnie ocenić, czy sytuacja jest jeszcze „normalna”, czy już uzasadnia wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Dodał, że decyzje co do tego przy obowiązywaniu takiej definicji byłyby z reguły uznaniowe i oparte na subiektywnych odczuciach (wyrok TK z 21 kwietnia 2009 r., K 50/07, orzecznictwo TK dostępne pod adresem https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Szukaj?cid=1, poza wyraźnie wskazanymi źródłami).

Dokonując oceny ordynacji wyborczej do rad gmin Trybunał Konstytucyjny przypomniał z kolei, że zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzone wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu; wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

Trybunał wyjaśnił, iż podstawowym celem art. 228 ust. 7 Konstytucji RP jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania naczelnych organów państwa w stanach szczególnego zagrożenia w sytuacjach wyjątkowych i uniemożliwiających przeprowadzenie wyborów. Naczelne organy państwowe uzyskują wtedy legitymację konstytucyjną do pełnienia swoich funkcji pomimo upływu „normalnego” okresu określonego w ustawie zasadniczej. Jednak nie jest to jedyny cel tego przepisu, ponieważ ustanowiono w nim zakaz przeprowadzania wyborów w stanach nadzwyczajnych, nawet jeżeli byłoby to technicznie możliwe. Takie rozwiązanie pozwala z jednej strony skoncentrować wysiłki na odwróceniu zagrożeń, natomiast z drugiej chroni obywateli przed wykorzystywaniem instytucji stanów nadzwyczajnych dla manipulowania procedurą wyborczą, zwłaszcza że powszechne wybory organów władzy publicznej mają sens tylko w warunkach zapewniających pełną swobodę wyrażania woli wyborców. Trybunał podniósł też, że argument głoszący, iż Konstytucja RP nie dopuszcza innych niż wymienione w jej art. 228 ust. 7 przypadków przedłużania kadencji organów wybieralnych oraz przesuwania terminu wyborów, jest zasadny jedynie w przypadku organów, których kadencja i termin wyborów zostały ustalone w ustawie zasadniczej. Wnioskowanie a contrario nie jest zaś uzasadnione w przypadku organów samorządu terytorialnego, których długość kadencji określa ustawa.

Celem prawodawcy konstytucyjnego nie było wyczerpujące wyliczenie sytuacji, w których wybory do samorządu terytorialnego mogą zostać odroczone, lecz wyczerpujące wyliczenie sytuacji, w których wybory do samorządu terytorialnego nie mogą być przeprowadzane, a konstytucyjna zasada kadencyjności organów stanowiących samorządu terytorialnego nie wyklucza – w pewnych sytuacjach – zmiany regulacji prawnych określających ramy czasowe działania tych organów oraz przeprowadzania wyborów do nich. Artykuł 228 ust. 7 Konstytucji RP nie daje podstaw do wyciągania jakichkolwiek wniosków dotyczących ustalania dokładnego terminu wyborów po wygaśnięciu zakazu ich przeprowadzania i wybory powinny odbyć się wówczas bez zbędnej zwłoki. Przy czym organy zarządzające wybory posiadają jednak pewien margines swobody przy wyznaczaniu daty głosowania (wyrok TK z 26 maja 1998 r., K 17/98).

Należy również wspomnieć o wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ustawy z 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (DzU z 1997 r., nr 80, poz. 491 z późn. zm.). Trybunał nadmienił, że ustawa ta jest aktem epizodycznym, wydanym ad hoc w celu uregulowania zagadnień związanych z jedną konkretną klęską żywiołową, której rozmiary w opinii specjalistów przekraczały wszelkie przewidywalne granice. Ta nadzwyczajność podkreślona jest już w samym tytule ustawy poprzez użycie słów „o stosowaniu szczególnych rozwiązań”, co przesądza, iż w opinii racjonalnego ustawodawcy nadzwyczajne rozmiary klęski uzasadniały wyjątkową reakcję polegającą na podjęciu szczególnych środków dla zapewnienia pomocy ofiarom tej klęski.

Trybunał uznał, że samo zaistnienie zdarzenia mającego charakter klęski żywiołowej nie nakłada automatycznie na Państwo obowiązku udzielenia pomocy materialnej poszkodowanym, zaś o tym, czy i jakie działania zostaną podjęte celem materialnego wsparcia poszkodowanych obywateli, decydują charakter i rozmiary klęski, a także dotkliwość jej skutków. Brak jest podstaw do uznania, iż z zasady równości wynika obowiązek jednakowego traktowania podmiotów poszkodowanych różnymi klęskami żywiołowymi, ponieważ ich sytuacja nie jest podobna. W przypadku powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r., cechą relewantną odróżniającą jej ofiary od ofiar innych klęsk żywiołowych jest szczególny rozmiar tego zdarzenia losowego i jego konsekwencje dla bardzo dużej liczby osób zamieszkujących znaczną część terytorium Polski. Wobec tego ofiary powodzi z 1997 r. tworzą odrębną klasę podmiotów i ich sytuacja prawna może być normowana odrębnie od sytuacji prawnej ofiar innych klęsk żywiołowych.

W konsekwencji dokonane przez ustawodawcę zróżnicowanie musi być uznane za pozostające w granicach jego politycznego uznania, a zaskarżona regulacja ustawowa musi być uznana za zgodną z art. 32 Konstytucji RP. Trybunał ocenił przy tym, że nie zmienia to faktu, iż w polskim systemie prawa brakowało wtedy „uniwersalnej” ustawowej regulacji pomocy ofiarom wszystkich klęsk żywiołowych, wobec czego uznał za konieczne skorzystanie ze środka w postaci przedstawienia właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 6 marca 2001 r., K 30/00, zob. także postanowienie TK z 6 marca 2001 r., S 1/01, OTK 2001, nr 2, poz. 35, LEX nr 46373).

Autor jest radcą prawnym, doktorem nauk prawnych, wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie