Po rozpoznaniu 11 grudnia 2024 r. przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (IKNiSP) skargi PiS na uchwałę PKW o odrzuceniu sprawozdania finansowego komitetu wyborczego tej partii z wyborów parlamentarnych 2023 r. na nowo rozgorzała dyskusja o statusie tej Izby i osób występujących jako orzekający w niej sędziowie.

W obronie IKNiSP po raz kolejny i na różnych forach wystąpiła pierwsza prezes SN Małgorzata Manowska i rzecznik prasowy SN Aleksander Stępkowski. I to właśnie ich wypowiedzi zainspirowały mnie do przedstawienia problemu tej Izby z perspektywy sędziego SN powołanego przed 2018 r., z udziałem KRS w składzie zgodnym z Konstytucją RP. Śmiem twierdzić, że ten punkt widzenia podziela wielu (choć pewnie nie wszyscy) sędziów SN, którzy objęli urzędy przed 2018 r.

Ja także kilkakrotnie wypowiadałam się o reformie procedur i struktury organizacyjnej SN przeprowadzonej za poprzedniej – trwającej dwie kadencje parlamentu – władzy, a że były to wypowiedzi uwzględniające nie tylko tło zmian, zależności pomiędzy nimi, ale i ich ocenę w orzecznictwie międzynarodowych organów ochrony prawnej, to z odwołaniem się do tamtych danych, uzupełniwszy je o bieżące statystyki, spróbuję odpowiedzieć na te same pytania, na które odpowiadają w wywiadach pierwsza prezes SN i rzecznik prasowy SN.

Czy IKNiSP istnieje?

Niestety, tak. Zorganizowanie tej Izby w SN za poprzedniej władzy nastąpiło niedługo po wprowadzeniu do Trybunału Konstytucyjnego dublerów. Stanowiło zatem element planu, skorygowanego tylko z konieczności (ze względu na niepokoje społeczne w połowie 2017 r.) i nieznacznie. Władza polityczna, do której należą decyzje, działa przecież planowo, a prawo jest narzędziem kształtowania stosunków społecznych i realizacji jej planów.

W ponadstuletniej historii SN nie było w jego strukturze jednostki, której zadania ograniczałyby się do tych, które powierzono IKNiSP. Nie jest to wprawdzie wystarczający argument za tezą o braku potrzeby powołania nowej Izby, lecz – trzymając się konwencji procesowej – na pomysłodawcach spoczywał w takim przypadku ciężar wykazania, że nowa struktura jest potrzebna. Prezydent jako autor uchwalonego projektu ustawy o SN z 2017 r., niespecjalnie się silił na wykazanie takiej potrzeby. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdził bowiem jedynie, że: „Dla realizacji nowych, jednocześnie niezwykle ważnych ustrojowo funkcji, projekt wyodrębnia dwie nowe Izby Sądu Najwyższego – Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izbę Dyscyplinarną.

Zgodnie z projektowanym art. 25 do właściwości IKNiSP należy rozpatrywanie skarg nadzwyczajnych, stwierdzanie ważności wyborów i referendum oraz inne sprawy z zakresu prawa publicznego, w tym sprawy z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego oraz sprawy, w których złożono odwołanie od decyzji przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, rozpoznawanie protestów wyborczych, odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a także skargi dotyczące przewlekłości postępowania przed sądami powszechnymi i wojskowymi. Tylko tyle.

W uzasadnieniu prezydenckiego projektu ustawy o SN nie ma ani słowa o tym, dlaczego tych zadań nie może wykonywać – jak dotąd – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (IPUSSP), a IKNiSP wymieniana jest jako konieczny element przebudowywanej struktury SN obok Izby Dyscyplinarnej, której prezydent poświęcił nieporównywalnie więcej miejsca. W ciągu zaledwie paru lat ID zdążyła się już jednak do tego stopnia skompromitować, że została zniesiona.

Czy powołanie IKNiSP mogło być uzasadnione jakimiś nowymi zadaniami, które by zostały powierzone tej Izbie?

Nie. Na długo przed 2017 r. SN był właściwy do rozpoznawania wszystkich spraw publicznych, które znalazły się we właściwości IKNiSP poza „nową” skargą nadzwyczajną. Do 2004 r., zanim sądownictwo administracyjne ukształtowało się w odseparowanej od sądownictwa powszechnego dwuszczeblowej strukturze, SN rozpoznawał jednak nawet rewizje nadzwyczajne od orzeczeń sądów administracyjnych. We wszystkich tych sprawach orzekali sędziowie IPUSiSP, wyspecjalizowani i doświadczeni w stosowaniu prawa publicznego, a przy tym nieoczekujący medali za to, że rozpoznają setki (tysiące) protestów wyborczych obok tzw. zwykłego przydziału.

Po co zatem pozostające we właściwości SN sprawy publiczne zostały wyłączone z właściwości IPUSiSP, w której były rozpoznawane przez dziesięciolecia? Skoro w uzasadnieniu projektu ustawy prezydent nie przedstawił za tym rozwiązaniem żadnego argumentu merytorycznego, to musiał o tym zadecydować argument personalny. Izba Pracy obsadzona była w większości przez starych sędziów, których trudno było usunąć. Dlatego odebrano im orzekanie w sprawach, które poprzednia władza wolała powierzyć bardziej zaufanej kadrze, wyłonionej w konkursach przed wadliwe obsadzoną KRS.

Na gruncie ustawy o SN z 2017 r. orzekanie o skargach nadzwyczajnych stanowi jedyną kategorię spraw w pewnym sensie nowych dla SN. Wiele już powiedziano o wadliwej konstrukcji skargi nadzwyczajnej jako środka zaskarżenia, o jego rodowodzie wziętym żywcem z ustroju, którego relikty prezydent chciał ponoć wyplenić. Skoro już jednak skarga nadzwyczajna została wprowadzona do systemu przepisów procesowych stosowanych przez SN, to czy konieczne było stworzenie specjalnej struktury do jej rozpoznawania?

Nie. Skargi nadzwyczajne powinny być rozpoznawane w Izbach, w których rozpoznawane są sprawy cywilne, karne, pracy i ubezpieczeń społecznych. Pomysł, żeby ten środek prawny, dostępny w sprawach należących do właściwości trzech merytorycznych Izb SN, podlegał rozpoznaniu w IKNiSP i przez osoby niekoniecznie specjalizujące się w sprawie, której dotyczy skarga, jeszcze z udziałem ławnika, jest tak kuriozalny, że stać za nim może jedynie najtańszy populizm.

Pewnie są tacy, którzy wierzą w wyższość skargi nadzwyczajnej w kształcie nadanym jej projektem prezydenckim z 2017 r. nad każdym innym środkiem zaskarżenia z uwagi na to, że w sprawie cywilnej orzeka np. specjalista od prawa karnego, administracyjnego i ławnik. Czy to jest jednak sąd „właściwy” do rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji, a zatem merytorycznie do tego najlepiej przygotowany? Większość prawników pewnie powiedziałaby, że nie, ale jestem przekonana, że jak będzie takie zapotrzebowanie, to TK nie tylko potwierdzi konstytucyjność takiego rozwiązania, lecz nawet uzna je za modelowe.

Jak to jest z pracowitością w IKNiSP?

Albo inaczej: czy sędziowie w IKNiSP to – jak powiedziała pierwsza prezes SN w jednym z wywiadów – nie neosędziowie, lecz neonówki świecące przykładem pracowitości?

Nie od dziś wiadomo, że wpływ spraw do IKNiSP jest niewielki w porównaniu z wpływem do innych Izb, a w pierwszych dwóch latach jej istnienia był wręcz symboliczny. W dalszym ciągu dysproporcje między wpływem spraw do IKNiSP i pozostałych Izb porażają. Statystyki tej Izby ratują protesty wyborcze (gdy akurat są wybory), a ich rozpoznawanie prezes IKNiSP prezentuje jako dowód wytężonej pracy Izby.

W IKNiSP aktualnie orzeka 18 sędziów, a zatem obsada Izby w ostatnim czasie zwiększyła się, mimo niewielkiego obciążenia referatów sędziowskich. Liczą one na bieżąco średnio 40–50 spraw. Zdecydowanie większe są referaty tych paru sędziów, którzy – w oczekiwaniu na sanowanie ich statusu – zaprzestali lub istotnie ograniczyli czynności orzecznicze. Nie potrafię jednak wyjaśnić, dlaczego większe są referaty jeszcze paru innych osób.

Dla porównania, referaty sędziów orzekających w Izbie Cywilnej liczą średnio około 250–300 spraw, a sędziowie ogromnym wysiłkiem likwidują zaległości. Decyzja pierwszej prezes SN o delegowaniu do orzekania w IC sędziów z IKNiSP, po to, by czasowo wsparli IC w rozpoznawaniu spraw, została przez kilku delegowanych zaskarżona do neo-KRS, a tę decyzję prezes uchyliła. Sędziowie ci mieli rozpoznawać sprawy odpowiadające ich deklarowanej specjalizacji. Gdyby podjęli te obowiązki, to ich obciążenia może zbliżyłyby się do obciążenia sędziego w IC, ale ich w większości nie podjęli, a skoro szukali wsparcia w neo-KRS (i je znaleźli), to trudno zakładać, że stało się to ze względów pryncypialnych, żeby nie narażać stron na rozpoznanie sprawy przez sąd w składzie wadliwie obsadzonym, bo z ich udziałem.

Przyczyną odmowy wsparcia orzeczniczego IC nie był też nagły wzrost obciążeń w IKNiSP, bo one nie wzrosły. Trochę aktualnych danych. W 2024 r. do IKNiSP wpłynęło najwięcej skarg na przewlekłość postępowania – 503, skarg nadzwyczajnych w sprawach innych niż karne – 329, a w sprawach karnych – 3, z czego do końca roku załatwionych zostało ok. 15 proc., pozostałe stanowią zaległość na kolejny rok. Do Izby wpłynęło też: 89 skarg kasacyjnych w sprawach z zakresu jej właściwości, z których przyjęto do rozpoznania 46, a także 83 sprawy z odwołań od uchwał KRS i 61 spraw wyborczych.

Sporą statystycznie kategorię spraw z właściwości IKNiSP stanowią sprawy z wniosków lub oświadczeń dotyczących wyłączenia sędziego albo o oznaczenie sądu, przed którym ma się toczyć postępowanie, obejmujących zarzut braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego; zarejestrowano ich 299. Sprawy te, skądinąd o niewielkim stopniu trudności, zniknęłyby ze statystyk SN, gdyby usunięta została przyczyna ich powstania, a mianowicie problem ze statusem sędziów powoływanych przez prezydenta na podstawie wniosków wadliwie obsadzonej KRS. Niegdyś poprzednia władza, a obecnie prezydent, uparcie stoi na stanowisku, że do żadnej weryfikacji statusu sędziów nie dopuści. Obciążenie IKNiSP niepotrzebnymi sprawami zatem rośnie. Nie bez przyczyny jednak orzekanie w tych sprawach powierzone zostało tej właśnie Izbie.

IKNiSP nie opanowała nawet tego, niewielkiego w porównaniu z innymi izbami SN, wpływu spraw za 2024 r. W repertoriach Izby jako niezałatwione widnieją też sprawy zarejestrowane jeszcze w 2023 r. Przy niewielkim obciążeniu orzeczniczym sędziów Izby, nie wiem, czym wytłumaczyć adnotacje o znaczących opóźnieniach w sporządzaniu uzasadnień orzeczeń w niektórych sprawach (bywa, że więcej niż 100 dni). Czy rzeczywiście zatem neonówki?

Czy IKNiSP jest sądem?

IKNiSP jest sądem tylko z nazwy, lecz nie jest sądem w znaczeniu konstytucyjnym.

Atrybuty niezawisłości i niezależności przypisane są sędziom. Zasiadanie sędziów w pewnym organie czyni go sądem, a jego czynności w związku z rozpoznaniem sprawy i wydaniem w niej orzeczenia – wymiarem sprawiedliwości. Organ, w którym nie zasiadają osoby korzystające z atrybutów, z których muszą korzystać sędziowie, konstytucyjnie nie jest sądem, nawet gdyby ustawowo tak go nazwać. W świetle orzeczeń wydanych przez międzynarodowe organy ochrony prawnej osoby zasiadające w IKNiSP nie korzystają z atrybutów, z których korzystać powinni sędziowie. Ten problem został już tak szczegółowo objaśniony, że nie ma potrzeby do tej argumentacji wracać, nawet jeśli prezydent uważa, że to jego widzimisię decyduje o możliwości powołania na stanowisko sędziego. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych jako organ obsadzony przez osoby, które uzyskały powołania po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu przed neo-KRS, nie jest zatem sądem w znaczeniu konstytucyjnym.

Oczywiście IKNiSP formalnie w ustawie nazwana została sądem i pewnie za tym szyldem będą się chować zasiadające w tej Izbie osoby. Na tej samej zasadzie słoń morski to też jakiś słoń, a sędzia piłkarski to też jakiś sędzia.

Zadaniem sądu jest wymierzanie sprawiedliwości, a zatem rozpoznawanie takich spraw, o jakich stanowi art. 45 ust. 1 konstytucji. Stwierdzanie ważności wyborów nie ma wprawdzie cech takiej sprawy, lecz umowa społeczna, której wyrazem są odpowiednie postanowienia konstytucyjne zakłada, że zadanie to powierzone zostanie Sądowi Najwyższemu jako strukturze obsadzonej przez sędziów, a nie dowolnemu innemu organowi państwowemu używającemu szyldu sąd i obsadzonemu przez osoby niekorzystające z atrybutów sędziowskich.

Rozpoznawanie odwołań od decyzji PKW jest sprawą publiczną, tak samo jak stwierdzanie ważności wyborów. Jednak nie taką samą. Charakterem odpowiada ona pozostającym w zakresie właściwości sądów administracyjnych sporom między organem władzy publicznej a osobą prawną, do których art. 45 ust. 1 konstytucji znajduje zastosowanie. Stanowisko pierwszej prezes SN, że sędziowie, którym odmawia się atrybutów decydujących o zdolności do rozpoznania spraw pozostających w zakresie właściwości Europejskiego Trybunału Praw Człowieka lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mogą jednakowoż rozpoznawać spory między organami władzy i podmiotami, do których władza adresuje decyzje, jest równoznaczne tezie, że spory o legalność takich decyzji nie są sprawami w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji i może je rozpoznawać nie sąd, lecz organ, który nazwał się sądem, a w jego składzie zasiadać mogą osoby, które są w jakiś sposób od władzy uzależnione. Sądownictwo administracyjne rozpoznaje takich sporów mnóstwo, lecz jeszcze nikt nie postawił tak śmiałej tezy, że do tego sądownictwa art. 45 ust. 1 konstytucji ma nie mieć zastosowania.

Nawet jeżeli ETPC i TSUE nie będą oceniać, czy przy rozpoznawaniu takiej sprawy publicznej, jaką jest stwierdzenie ważności wyborów lub ocena legalności decyzji organu państwowego, zachowany został standard wymagany od sądu, to jako wspólnota państwowa umówiliśmy się w konstytucji, że także spory o takim charakterze będzie rozpoznawał sąd. W 1997 r. nikt nie przewidział zorganizowania sądów oraz alternatywnych organów, które – mimo że nie spełniają wymagań stawianych sądowi – będą używać tego szyldu i rozpoznawać pewne sprawy o szczególnym politycznym znaczeniu. Wbrew temu, co twierdzi pierwsza prezes SN, w świetle naszej konstytucji pojęcie „sąd” oznacza sąd obsadzony tak, że nie powstają wątpliwości co do tego, że spełnia standardy ustalone w art. 45 ust. 1 konstytucji.

Konkluzja

W podsumowaniu muszę stwierdzić, że „Wywody polityka pełniącego urząd Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego, jakoby Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (…) nie była sądem” – wbrew temu, co twierdzi prof. Małgorzata Manowska – nie są zatem przykładem „hybrydowych praktyk dezinformacyjnych osłabiających Rzeczpospolitą Polską”, lecz świętą prawdą.

Parę dni temu prezydent nazwał „kliką” osoby wytykające wady ustrojowe i organizacyjne IKNiSP. Słowo, którego użył, oznacza słownikowo podgrupę osób działającą w ramach szerszej całości, którą zwykle łączą wspólne interesy. Okazuje się, że w naukach społecznych wyróżniono nawet trzy rodzaje „klik” – pionowe, poziome i przypadkowe. Wprawdzie po raz kolejny chylę czoła przed łatwością, z jaką poprzedniej władzy i jej prezydentowi przychodzi odwracanie kota do góry ogonem, lecz niech zainteresowani obserwatorzy tego sporu rozważą, czy rzeczywiście tą definicją łatwiej objąć tych, którzy zasiedli w IKNiSP i czerpią z tego profity, czy tych, którzy w przestrzeni publicznej mówią o tych profitach i zależnościach.

Na łamach „Gazety Prawnej” w marcu 2022 r. padło stwierdzenie: „Przeciwko bezmyślnemu wyrzucaniu w błoto milionów złotych i niewyciąganiu konsekwencji wobec sprawców marnotrawstwa powinniśmy jednak protestować. Środki publiczne to nie jest studnia bez dna. Posunięcia, które składały się na reformę wymiaru sprawiedliwości także miały swoją cenę. Kosztowały setki, a niektóre miliony złotych i będą jeszcze kosztować. Kto za to płaci? Zacytuję klasyka: Pan płaci, pani płaci, my płacimy…”.

Utworzenie IKNiSP nie było merytorycznie uzasadnione. Po co w SN powstała struktura niebędąca sądem ze względu na wadliwą obsadę? Jej utworzenie to nie tylko przejście przez pewne etapy procesu legislacyjnego, lecz następnie konkretne czynności organizacyjne. Na przebudowę pomieszczeń, zatrudnienie pracowników, stworzenie zaplecza socjalnego dla zatrudnionych w IKNiSP wydano ogromne pieniądze, i to nie z funduszy prywatnych pomysłodawcy utworzenia tej Izby, lecz z pieniędzy publicznych. Ile nas wszystkich kosztował ten pomysł? Ta informacja należy się opinii publicznej.

Ugody ze stronami kwestionującymi wydanie rozstrzygnięcia w ich sprawach przez sąd, także SN obsadzony przez osoby, które objęły urzędy na mocy powołań wręczonych im przez prezydenta po przeprowadzeniu postępowań konkursowych przed wadliwie obsadzoną KRS, kosztują RP średnio 10 tys. euro każda. Gdyby tak te środki zaczęli wypłacać z własnych skarbonek ci, którzy uparcie przeciwstawiają się przywróceniu praworządności, to jestem pewna, że wpłynęłoby to na ich ogląd rzeczywistości. Dopóki „pan płaci, pani płaci, my płacimy…”, dopóty postawa odpowiedzialnych za te wydatki się nie zmieni.

Autorka jest profesorką w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ, sędzią Sądu Najwyższego