Ustawa z 13 DzU z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) nakłada także obowiązki na właścicieli nieruchomości (zob. w szczególności art. 5 ust. 1. u.c.p.g.).
Jak przybliżył Trybunał Konstytucyjny – w odniesieniu do jednego z tych obowiązków, tj. obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości – przepis ten jest wyrazem przyjętego od dawna poglądu, zgodnie z którym z prawa własności wynikają także określone obowiązki społeczne. Obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości wynika również z tradycji prawnej istniejącej w polskim ustawodawstwie; gdyż od dawna obowiązek utrzymywania czystości na własnej nieruchomości oraz na przylegającym do niej chodniku i części jezdni spoczywał na właścicielach nieruchomości.
Dawne regulacje
Pomijając nawet XIX-wieczne regulacje tzw. policji lekarskiej, nakładające na właściciela domu obowiązek utrzymywania w czystości ulic i rynków leżących naprzeciw nieruchomości, obowiązek ten w sposób zbliżony regulowały zarówno kolejne akty normatywne wydane w okresie międzywojennym, jak i normy uchwalone po II wojnie światowej. Podobne rozwiązania nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie sprzątania części dróg i ulic przylegających do nieruchomości obowiązują również w innych krajach Europy.
Obowiązki te, traktowane jako element tradycji i kultury społecznej, posiadają często o wiele szerszy zakres niż przepisy polskie, nakładając na właścicieli nieruchomości nie tylko obowiązek utrzymywania czystości chodnika. W tym kontekście badanie, czy nie został naruszony zakaz nadmiernej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, powinno obejmować odpowiedzi na trzy pytania stanowiące o istocie sformułowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady proporcjonalności: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela?
Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów u.c.p.g. było stworzenie prawnych gwarancji utrzymania czystości na terenach zurbanizowanych, wobec braku jednolitych i jasnych rozwiązań prawnych w tym zakresie. Jak podnoszono w dyskusji nad projektem ustawy „od właściwego zagospodarowania odpadów, wraz z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, w latach najbliższych zależeć będzie stan i jakość naszego środowiska, bezpieczeństwo ekologiczne i warunki życia ludzi (...)", a same przepisy u.c.p.g. „(...) powinny stać się początkiem i czynnikiem systematycznego poprawiania estetyki naszego kraju" (z powołaniem się na sprawozdanie stenograficzne z 74. posiedzenia Sejmu 28 lutego 1996 r., s. 81).
Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu ma być nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w czystości chodników przylegających do – ich – nieruchomości. Już na etapie uchwalania przepisów sygnalizowane były wątpliwości co do tego, czy nałożony obowiązek nie będzie nastręczał właścicielom zbyt wielu niedogodności ze względu na ich wiek lub stan majątkowy, zgłoszono także propozycje, aby całokształt spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku należał do gminy (z powołaniem się na dyskusję poselską na 74. posiedzeniu Sejmu 28 lutego 1996 r., sprawozdanie stenograficzne, s. 55, 65, 74, 78, 87). Ostatecznie ustawodawca zdecydował, że nałożenie obowiązku na konkretnie wskazane podmioty, tj. właścicieli nieruchomości, zagwarantuje realizację celów ustawy.
Trybunał uznał istnienie istotnego interesu społecznego w ustanowieniu regulacji służących utrzymywaniu czystości w gminach, oceniając, że czystość i estetyka miejsca zamieszkania obywateli oraz jego otoczenia są elementem kultury społeczeństwa i jako takie zasługują na prawną ochronę. Wprowadzenie w drodze ustawy obowiązku utrzymywania czystości chodników przylegających do nieruchomości przez właścicieli tych nieruchomości jest niezbędne dla zapewnienia właściwej ochrony interesu publicznego, który miał na względzie ustawodawca.
Nie istnieje równie efektywny sposób zapewnienia porządku, jak nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości, czego dowodzi też praktyka innych państw, nawet tych, w których samorządowe jednostki organizacyjne posiadają o wiele sprawniejsze niż polskie jednostki samorządowe, służby utrzymujące w czystości miejsca publiczne. Zagadnienie utrzymywania czystości i porządku na drogach poddane jest regulacji niezharmonizowanych ze sobą aktów prawnych, a obowiązujące w tym zakresie akty normatywne pochodzą z różnych epok. Jednak ustawy te tylko w sposób ogólny formułują obowiązki gmin w odniesieniu do dróg. Przepisy ustanawiają generalną zasadę, określającą w ogólny sposób obowiązki gmin w zakresie utrzymania ulic i dróg, a dopiero u.c.p.g. w sposób szczegółowy określiła zasady utrzymywania czystości m.in. na drogach publicznych należących do gmin. Szczegółowe obowiązki w zakresie utrzymania czystości, także na drogach publicznych, określa art. 5 tej ustawy.
Przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej obowiązek oczyszczania przystanków komunikacyjnych oraz wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, a także obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, zaś w częściach niewymienionych w pozostałych przepisach na zarząd drogi. W odniesieniu do pozostałych terenów obowiązki nakłada na gminę (wyrok TK z 5 listopada 1997 r., K 22/97, OTK ZU 3 – 4/1997, poz. 41).
Sąd Najwyższy, badając ten obowiązek, przyjmował, że w warunkach odwilży w okresie zimy, w nocy, w czasie opadu atmosferycznego nie sposób oczekiwać od właściciela nieruchomości przylegającej do chodnika, aby w sposób nieprzerwany, permanentny zapewniał uprzątnięcie błota, śniegu i lodu.
Przepisy u.c.p.g. nie określają częstotliwości wykonywania tych czynności. Właściciel nieruchomości dochowa więc należytej staranności w tym względzie, jeśli czynności te były przez niego rzeczywiście wykonywane w sposób periodyczny, choć efekt tych czynności nie był trwały (wyrok SN z 26 lipca 2017 r., III CSK 356/16, z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, orzecznictwo SN dostępne na www.sn.pl). Jeżeli obowiązek utrzymania porządku i czystości na określonym chodniku należy zarówno do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości położonej wzdłuż chodnika, jak i do zarządu miasta, to ich odpowiedzialność za szkody wyrządzone w wyniku naruszenia tego obowiązku jest solidarna, zgodnie z art. 441 § 1 k.c. (wyrok SN z 19 lutego 2010 r., sygn. IV CSK 369/09).
Stanowisko sądów
Jak z kolei oceniano cel u.c.p.g. w orzecznictwie sądów administracyjnych – choć w odniesieniu do innego obowiązku – realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że nieruchomość zostanie podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tylko na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki – celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej.
Sam fakt, że nieruchomość podłączona jest do kanalizacji, nie oznacza, iż wypełniony został obowiązek utrzymania czystości i porządku (wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 270/11, zob. też wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 969/18).
Rozważając obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przyjęto, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia, zaś zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, iż nie ma możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej czy ciepłowniczej (wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 238/13).
Egzekwowanie obowiązków
W odniesieniu do oceny uprawnień organów publicznych w zakresie wydawania władczych decyzji i ich egzekwowania co do obowiązków właścicieli nieruchomości przewidzianych w u.c.p.g., wskazywano, że jakkolwiek uprawnienia władcze nie dają możliwość bezpośredniej interwencji, ich nieprzyznanie nie pozbawiało gminy innych środków wpływania na postawy właścicieli i wymuszania na nich prawidłowych zachowań, choćby w drodze kierowania zawiadomień o popełnieniu wykroczeń (wyrok SN z 20 lipca 2017 r., sygn. IV CSK 597/16).
Mając na względzie uwarunkowania konstytucyjne, przyjmowano w zakresie opłat od właścicieli nieruchomości związanych z odpadami komunalnymi, iż z art. 20 Konstytucji RP (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może ona być ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie, a przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi. Skoro na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w drodze zawierania umów, to jest rzeczą oczywistą, że maksymalne stawki opłat ustalone uchwałą rady gminy wiążą obie strony umowy (wyrok NSA z 29 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1843/09).
Ustalając górne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych, władze gminy muszą respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorcy wykonującego usługi, jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów. Osoby te nie tylko są związane maksymalnymi stawkami, ale też muszą zawrzeć umowę o korzystanie z usług odbioru odpadów z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów, na którego wybór nie mają bezpośredniego wpływu. Przedsiębiorca ten uzyskuje zezwolenie na prowadzenie tej działalności w trybie u.c.p.g. i w stosunku do mieszkańców obsługiwanego terenu może występować z pozycji faktycznego monopolisty.
Ustalenie przez radę gminy maksymalnych stawek za odbiór śmieci na odpowiednim poziomie gwarantuje również ochronę ekonomicznych interesów mieszkańców na styku z przedsiębiorcą, który uzyskał zezwolenie na ich odbiór i może narzucać ustalone przez siebie ceny za odbiór odpadów (wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1645/08).
Przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jeżeli ten nie udokumentuje korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów mających odpowiednie zezwolenie, prowadzi do stwierdzenia, że przez czynności konkludentne dochodzi w istocie do powstania stosunku zobowiązaniowego dotyczącego usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez gminę, za pobraniem opłaty według stawek ustalonych przez radę gminy.
Prowadzi to do wniosku, iż opłaty te są zbliżone do ceny za świadczoną przez gminę usługę, polegającą na usuwaniu i unieszkodliwianiu odpadów, na rzecz właściciela nieruchomości, na którym ciąży obowiązek wynikający z u.c.p.g. Opłaty za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów, ustalone przez radę gminy, nie mogą być pobierane od właścicieli nieruchomości w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. II OSK 386/08).
Autor jest radcą prawnym i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie