Z obowiązkami właścicieli nieruchomości, wynikającymi z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), skorelowane są regulacje odnoszące się do gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę (art. 6c–6s u.c.p.g.).
Na tle tych unormowań w orzecznictwie zauważono m.in., że rolą gminy jest zagwarantowanie i zorganizowanie legalnego systemu odbioru odpadów komunalnych (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1418/15).
Bez różnicowania
Rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z u.c.p.g., jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie ma natomiast upoważnienia do wprowadzania jakichkolwiek postanowień różnicujących podmiotowo i przedmiotowo sytuację prawną właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych.
Czytaj więcej
Jeśli opłaty za śmieci są ustalane wedle kryterium gospodarstwa domowego, to nie można ich różnicować w zależności od tego, czy chodzi o dom, czy o mieszkanie.
Przekraczając zakres kompetencji prawodawczej, rada, różnicując sytuację właścicieli nieruchomości położonych na określonym terenie wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych, doprowadza do tego, że właściciele nieruchomości niezamieszkałych, o podobnej wielkości, położonych na terenie tej samej gminy, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z terenu, z którego równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych, będą mieli różne prawa i obowiązki.
Stanowi to zaś przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Prawodawca rozstrzyga, że w razie skorzystania przez radę gminy z kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego i objęcia odbiorem odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz gminy są obciążeni również wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkanych (wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 282/14, z odwołaniem się do wyroku TK z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU 8A/2013, poz. 125, por. też wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 281/14).
Sprawa opłat
W zakresie ustalania opłat przyjęto, że system ustalania opłat za gospodarowanie odpadami oraz reguły prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne oraz ustalania jego wartości zamówienia są ze sobą funkcjonalnie powiązane, to jednak z przepisów nie wynika prymat ani kolejność którejkolwiek z tych czynności: podjęcia uchwały w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a także wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów.
Ustalenie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami nie wymaga uprzedniego wyłonienia wykonawcy zamówienia publicznego i poznania ceny za wykonanie zamówienia i odwrotnie ustalenie tych opłat wymaga uwzględnienia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co nie jest równoznaczne z uwzględnieniem ceny ustalonej za wykonanie zamówienia po przeprowadzonym przetargu.
Przepisy dotyczące ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami wskazują koszt odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych – co będzie odnosić się do wydatków związanych z realizacją zamówienia w tym zakresie – jako jedną z kategorii, której pokryciu mają służyć te opłaty.
Opłaty te mają także służyć pokryciu kosztów tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu oraz edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Opłaty tego rodzaju stanowią źródło pokrywania nie tylko kosztów ewentualnej realizacji zamówienia po przeprowadzonym przetargu, ale także pokrywają szereg innych wydatków związanych z szeroko rozumianym zadaniem z zakresu gospodarki odpadami.
Dla bytu przetargu na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów, w tym oszacowania jego wartości zamówienia, nie jest wymagane ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, gdyż oszacowanie wartości zamówienia stanowi każdorazowo szacunek tego kosztu, przewidywania co do ofert, jakie zostaną złożone w postępowaniu, ustalone w oparciu o dane historyczne, przykładowo z okresów wcześniejszych świadczeń analogicznej usługi.
Dla każdej z czynności w postaci przyjęcia takiej lub innej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, a także dla ustalenia wartości szacunkowej zamówienia na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów potrzebne jest działanie z należytą starannością i przyjęcie jak najbardziej racjonalnych, uzasadnionych w świetle dostępnych informacji i przewidywań założeń co do tego, ile z jednej strony środków gmina uzyska z opłat, a z drugiej, jaki koszt będzie musiała ponieść w związku z realizacją zamówienia, w jednym i drugim przypadku gmina bazuje na szacunkach i założeniach, a z formalnego punktu widzenia obie te czynności nie są wprost od siebie uzależnione w taki sposób, że jedna ma być podstawą drugiej lub odwrotnie.
Charakter uchwał w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty wskazuje, iż zwykle podejmowane są one raz przez dłuższy okres niezmieniane, chyba że zachodzi potrzeba ich zmiany. Prowadzone postępowania o zamówienia publiczne mające za przedmiot odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów dotyczą krótszych odcinków czasu, prowadzone są na rok, dwa, maksymalnie na cztery lata.
Warunkiem i podstawą dla przeprowadzenia przetargu na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów nie jest fakt ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale potrzeba wykonywania tego zadania. Fakt przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne i przyjęcia na siebie z tego tytułu zobowiązania przez gminę sam z siebie nie determinuje obowiązku podjęcia lub zmiany dotychczasowej uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powszechną praktyką jest, że postępowanie o zamówienie publiczne prowadzone jest w okolicznościach już obowiązującej określonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która jest uwzględniana przy szacowaniu wartości zamówienia oraz ustalaniu kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia (wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 76/15). Obowiązek zorganizowania przetargu dotyczy dwóch sytuacji: odbierania odpadów albo odbierania i zagospodarowania odpadów. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów, pozostawiając zamawiającemu możliwość wyboru co do zakresu usługi objętego przedmiotem zamówienia. To zamawiający rozstrzyga, czy rozpisując przetarg, czyni wykonawcę odpowiedzialnym za samo odbieranie odpadów i przekazywanie ich do określonej regionalnej instalacji do ich przetwarzania, czy zobowiązuje go nie tylko do samego ich odbierania, ale również do zagospodarowania w sposób odpowiadający przepisom prawa.
W przypadku odbioru odpadów – ale tylko odbioru – obowiązek zorganizowania przetargu ma miejsce również wówczas, gdy odpady miałyby być odbierane przez spółki z udziałem gminy; odbieranie odpadów komunalnych może być powierzone spółce utworzonej przez gminę lub spółce, do której gmina przystąpiła, ale tylko wtedy, gdy spółka ta została wybrana w drodze przetargu. Ustawodawca ograniczył swobodę gminy w zakresie wyboru sposobu i formy realizacji zadania odbioru odpadów komunalnych poprzez obowiązek zorganizowania przetargu i to także wtedy, gdy zadania te miałaby wykonywać spółka utworzona przez gminę. Brak jest podstawy prawnej do konstruowania istnienia obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów i brak jest podstawy prawnej do organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów w przypadku, gdy zadania te ma wykonywać spółka utworzona przez gminę (wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. II OSK 1314/14).
Jest obowiązek
Co do obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dostrzeżono, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest świadczeniem wzajemnym, uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, a wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty.
W przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, tyle że nadal w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. II FSK 36/20, zob. też wyroki NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. II FSK 1530/20, II FSK 1528/20). Właściciel każdej nieruchomości zamieszkałej ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia takiego właściciela samodzielne zagospodarowanie odpadami komunalnymi (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1579/15).
Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu, tj. powszechnym, jednostronnie ustalonym świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Przy ustalaniu danin publicznych należy przestrzegać wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wywodzonej z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP zasady wyłączności ustawy w określaniu danin publicznych oraz generalnej zasady, w myśl której normy prawne ingerujące w prawa i wolności winny znajdować podstawę w tekście ustawy.
Ustawodawca upoważnił radę gminy do wprowadzenia stawek opłat od konkretnego przedmiotu, czyli nieruchomości. Jeśli opłata została nałożona nie w drodze ustawy, lecz w drodze aktu prawa miejscowego, to pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art. 217 Konstytucji RP, statuującym wyłączność ustawy w nakładaniu danin publicznych (wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., sygn. III FSK 2798/21).
Kryteria ustalenia opłaty zostały szczegółowo określone w u.c.p.g., a zadaniem organów gminy jest transponowanie ich do odpowiednich aktów prawa miejscowego i ustalenie właściwych stawek. Organy gminy nie są upoważnione do ustanawiania dodatkowych, niewynikających z tej ustawy kryteriów ustalenia opłaty, ponieważ granice swobody jednostki samorządu terytorialnego wyznaczone są w tym przypadku granicami upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1089/21, zob. też wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. II FSK 3308/15).
Ponadto, wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji o wysokości opłat przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, uznać należy za niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 10 maja 2016 r., sygn. II FSK 1409/14).
Na podstawie deklaracji
Odnosząc się do wzoru deklaracji o wysokości opłaty, wskazywano, że musi zawierać dane niezbędne do określenia jej wysokości, ale określenie we wzorze deklaracji tych danych nie może powodować obejścia przepisów ustawowych regulujących elementy składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. II FSK 2308/18).
Co więcej, zauważono, iż brak jest też upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k., a jedyne pouczenie, jakie zgodnie z delegacją zawartą w u.c.p.g. powinno znaleźć się w deklaracji, to pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
Zamieszczenie we wzorze deklaracji spornego pouczenia z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla zakresu materii podlegającej regulacji w drodze uchwały rady gminy stanowi o jej nieważności w tej części (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., II FSK 2419/15).
Autor jest radcą prawnym i wykładowcą Uczelni Łazarskiego w Warszawie
