Czy prawo do odszkodowania za ograniczenie własności mocą decyzji administracyjnej może podlegać dziedziczeniu? Czy z żądaniem jego ustalenia może wystąpić nabywca nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji przesyłowej w trybie przymusu administracyjnego?

Na te pytania odpowie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w składzie siedmiu sędziów w sprawie, której została nadana sygnatura I OPS 1/20, a to na podstawie wniosku o podjęcie uchwały w sprawie budzącej rozbieżności w orzecznictwie, złożonego przez prezesa NSA.

Pytanie konkretnie dotyczy prawa do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak uchwała będzie miała znaczenie także dla obecnie dokonywanych wywłaszczeń, albowiem analogiczne regulacje przewidziano w kolejnych ustawach regulujących tę materię.

Odmienne poglądy

Potrzeba ujednolicenia wykładni rzeczywiście istnieje, gdyż w orzecznictwie NSA równolegle funkcjonują dwa trendy, które odmiennie postrzegają przede wszystkim możliwość nabycia prawa do żądania ustalenia odszkodowania przez dziedziczenie.

Czytaj także: Od czego zależy wysokość rekompensaty i odszkodowania za słupy na działce

Przed zaprezentowaniem dwóch przeciwstawnych stanowisk należy wyjaśnić, iż w aktualnym stanie prawnym możliwe jest wystąpienie z żądaniem ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie (także w postaci ograniczenia prawa własności albo użytkowania wieczystego), zarówno wobec decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), jak i poprzedzających ją ustawę regulujących tożsamą materię. Podstawą prawną dla występowania z wnioskami w stosunku do „dawnych" decyzji wywłaszczeniowych są przepisy art. 128 ust. 1 i 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Na ich podstawie, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Dominujące podejście

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wydaje się dominować pogląd negujący możliwość występowania z wnioskami przez inne podmioty niż osoba wywłaszczona. Sędziowie podzielający do stanowisko podnoszą kluczowy argument, iż w skład spadku wchodzą wyłącznie prawa cywilne, uprawnienie zaś do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter publicznoprawny, co wynika zarówno z jego podstawy prawnej, jak i orzekania o nim w formie decyzji administracyjnej.

Taka kwalifikacja niesie ze sobą skutek w postaci możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem niezależnie od upływu czasu od daty uzyskania przez decyzję cechy ostateczności (przedawnienie uprawnień administracyjnych może nastąpić jedynie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach prawa), wyłącza jednak możliwość realizacji uprawnienia przez następców prawnych osoby wywłaszczonej, także pod tytułem ogólnym.

Przyjęcie poglądu przeciwnego i zakwalifikowanie możliwości żądania ustalenia odszkodowania do praw cywilnych, skutkowałoby koniecznością zastosowania przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń, zatem istotnie ograniczyłoby możliwość występowania ze stosownymi wnioskami, także przez osoby wprost wskazane w treści decyzji wywłaszczeniowych.

Przeciwnicy dziedziczenia prawa do żądania ustalenia odszkodowania wskazują ponadto, iż przepisy prawa publicznego posługują się kategorią podmiotową spadkobierców (w znaczeniu ukształtowanym przepisami kodeksu cywilnego), jednak na zasadzie wyjątku – co do zasady prawa i obowiązki publicznoprawne nie przechodzą na spadkobierców, chyba że przepis szczególny wyraźnie stanowi inaczej (np. prawo żądania zwrotu nieruchomości regulowane przepisem art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n.). W zakresie prawa do żądania ustalenia odszkodowania brak jest takiej szczególnej regulacji, zatem z wnioskiem może wystąpić jedynie osoba będąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym w dacie wywłaszczenia.

Jako reprezentatywne dla omówionego trendu orzeczniczego należy wskazać na następujące judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 11 grudnia 2018 r. w sprawie I OSK 4191/18; wyrok z 27 lutego 2019 r. w sprawie I OSK 875/17; wyrok z 29 maja 2019 r. w sprawie I OSK 740/19 oraz wyrok z 28 maja 2019 r. w sprawie I OSK 993/19.

Może spadkobiercy też

Zwolennicy poglądu przeciwnego, dopuszczającego możliwość występowania z wnioskami o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie także przez spadkobierców, podnoszą, iż uprawnienie to ma charakter cywilny, zatem wchodzi w skład spadku. W zakresie przedawnienia roszczenia wskazują jednak na brak podstaw dla zastosowania tej konstrukcji, z uwagi na ustalanie odszkodowania w trybie administracyjnym (wzmiankowany wymóg istnienia przepisu szczególnego).

Opisany pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 12 kwietnia 2018 r. w sprawie I OSK 1735/17; z 31 stycznia 2019 r. w sprawie I OSK 972/17; z 27 sierpnia 2019 r. w sprawie I OSK 1840/19 oraz z 20 listopada 2019 r. w sprawie I OSK 2930/18.

Zaprezentowana rozbieżność w orzecznictwie ma zatem charakter istotny i wymaga ujednolicenia. Z pewnością kluczowym przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w składzie powiększonym, będzie charakter uprawnienia: cywilny albo publicznoprawny oraz znaczenie okoliczności ustalania odszkodowania w ramach postępowania administracyjnego.

Znaczenie dla praktyki

Drugie z pytań zadane przez prezesa tego sądu nie wydaje się nastręczać trudności w odpowiedzi, albowiem przez samo nabycie prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie czynności prawnej, aktualny właściciel albo użytkownik wieczysty nie nabywa prawa do żądania ustalenia odszkodowania. Ewentualny problem mógłby dotyczyć możliwości zawarcia dodatkowej umowy cesji, z czym wiąże się wyżej wzmiankowana kwestia charakteru prawnego analizowanego żądania – w przypadku uprawnień o charakterze publicznoprawnym co do zasady nie jest dopuszczalne ich przenoszenie w drodze przelewu.

Uchwała będzie miała doniosłe znaczenie praktyczne, albowiem wiele uprawnień o charakterze majątkowym, zatem co do zasady podlegających dziedziczeniu, ma swoje źródło w przepisach prawa publicznego i orzekanie o nich jest zastrzeżone dla trybu administracyjnego.

Autor jest radcą prawnym w Kancelarii Sienkiewicz i Zamroch Radcowie prawni spółka partnerska