Analiza pytania wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 7 konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ten wymóg adresowany m.in. wobec jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że organy tych jednostek przyjmując akty prawa miejscowego powinny działać w granicach ustawowego upoważnienia. Z ww. przepisem w związku pozostaje art. 94 konstytucji, gdzie z kolei postanowiono, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Czytaj więcej
Skierowanie decyzji odrębnie do współwłaścicieli zabytku podwoiło karę pieniężną. Z 10 tys. zł urosła w rzeczywistości do 20 tys. zł.
W zakresie dotowania zabytków punktem zwrotnym jest zakres upoważnienia określony przez ustawodawcę w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.). Na uwagę w tym względzie zasługuje przepis art. 81 tej ustawy. Tamże postanowiono, po pierwsze, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Po drugie,dotacja, w zakresie określonym w art. 77, może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.
Jak z powyższej regulacji wynika, organ stanowiący ma kompetencję do określenia zasad udzielania dotacji. Zakres tego pojęcia został wyjaśniony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21). Z jego treści wynika m.in., że ww. art. 81 ustawy stanowi materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Co prawda, ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powołanego przepisu, jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny przez pojęcie „zasady" należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku.
W kontekście powyższych wskazówek interpretacyjnych nie wydaje się dopuszczalne, aby w uchwale dotacyjnej wprowadzać zapisy uzależniające prawo do dotacji od braku zaległości finansowych na rzecz gminy z tytułu różnych zobowiązań publiczno-prawnych.
Należy zauważyć, że nałożenie dodatkowych warunków na beneficjentów dotacji, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie dotacji (to jest nieposiadanie zaległości finansowych wobec gminy) zawężające krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, wykracza poza uprawnienia ustawowe w kwestiach zasad udzielania dotacji na podstawie ww. art. 81 ustawy oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). Dla przypomnienia, z tej ostatniej regulacji prawnej wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
W analizie przedmiotowej problematyki warto także odnieść się do art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), z którego wynika, że prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na podstawie art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. Zatem jednostka samorządu terytorialnego nie może dokonywać wyłączeń w ramach kategorii podmiotów określonych w wymienionym przepisie.
Warto dodać, że zbliżone zakresowo ograniczenia dotacji były dotąd kwestionowane na kanwie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.).
Jakkolwiek rodzajowo są to różne dotacje, to jednak sama istota problemu jest tożsama. Przykładowo, w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2021 r. (Nr V/17/2021) podano m.in., że ograniczenie w dostępie do dotacji poprzez ustalenie obowiązku niezalegania z opłatami względem gminy narusza art. 43 ww. ustawy o finansach publicznych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. Zatem jednostka samorządu terytorialnego nie może dokonywać wyłączeń w ramach kategorii podmiotów określonych w wymienionym przepisie
Warto dodać, że wprowadzenie wspomnianych ograniczeń w prawie do dotacji, z dużym prawdopodobieństwem może skutkować ingerencją nadzorczą ze strony właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej.
Jaki wniosek
W aktualnym stanie prawnym brak podstaw, aby w uchwale przewidującej dotowanie zabytków wprowadzać ograniczenia w prawie do dotacji uzależnione od posiadania wobec gminy zaległości, czy to publicznoprawnych czy cywilnoprawnych. Takie zapisy ograniczą bowiem prawo do dotacji, której otrzymanie powinno być zależne od spełnienia legalnych zasad udzielania dotacji określonych w uchwale rady gminy/miasta.
