Po co komisji rewizyjnej zespół kontroli

Z nietypowym problemem prawnym zetknęła się przewodnicząca komisji rewizyjnej jednego z mazowieckich miast. „Prezydent odmawia kierowanej przeze mnie komisji możliwości skontrolowania jednej z miejskich jednostek” – napisała. „Prezydent w swoim piśmie wywodzi, że prowadząc kontrole naruszamy przepisy statutu” – napisała przewodnicząca.

Upoważnienia dla radnych

Statut w opisywanej gminie przewiduje, że z komisji rewizyjnej w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych powoływany jest zespół kontrolny. Radni-członkowie zespołu otrzymują upoważnienia i na tej podstawie przeprowadzają kontrolę w danej jednostce. Od początku pandemii zarówno rada jak i jej komisje pracują zdalnie. Komisja rewizyjna także prowadzi kontrole z wykorzystaniem aplikacji do porozumiewania się na odległość. Komisja rewizyjna przeprowadza kontrole w pełnym składzie na zdalnych posiedzeniach, rozmawiając z kierownikiem kontrolowanej jednostki i badając udostępnione jej cyfrowo materiały.

„Prezydent uznał, że kontrola prowadzona w trybie zdalnym bez zastosowania przepisów statutu dot. zespołu kontrolnego narusza prawo i dlatego odmówił możliwości jej przeprowadzenia. Czy wykładnia prezydenta jest zasadna” – zapytała przewodnicząca w opisywanej gminie.

Częsty kłopot

Przedstawiony problem może pojawić się w wielu jednostkach samorządu terytorialnego. Analiza statutów różnych gmin i powiatów prowadzi do wniosku, że ustanawianie „zespołów kontroli” jest dość powszechną praktyką. Praktyka ta pojawiła się w czasach „przedcovidowych” i nie była dostosowana do sytuacji, w której organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadziły kontrole w sposób stacjonarny.

Dwa problemy

Przedstawiony problem prawny powinien być rozpatrzony na dwóch płaszczyznach. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić czy przepisy statutu gminy wprowadzające dodatkowe wymogi co do trybu działania komisji rewizyjnej mogą ograniczać jej ustawowe kompetencje kontrolne. Ponadto analizy wymaga szerszy problem dotyczący legalności i celowości powoływania tego rodzaju ciał pomocniczych.

Istotą problemu jest konieczność stosowania przepisów statutu miasta do kontroli prowadzonych w tzw. „trybie zdalnym” i wpływu ich naruszenia na legalność procesu kontroli.

W opisanej sprawie stanowisko prezydenta miasta sprowadza się do stwierdzenia, że komisja rewizyjna może wykonywać kontrolę tylko wtedy, gdy odpowiada ona procedurze określonej przepisami ustaw i przepisami prawa miejscowego. Mimo, że przepisy statutu miasta zostały uchwalone w czasie, kiedy kontrole komisji rewizyjnej polegały na fizycznej wizycie członków w kontrolowanej jednostce i bezpośrednim kontakcie z materiałem kontrolnym, to formalnie brak jest przesłanek pozwalających na niestosowanie tych przepisów do kontroli prowadzonej w trybie zdalnym.

Konsekwencją takiego rozumowania powinno być przyjęcie, że w czasie zdalnej kontroli, prowadzonej na posiedzeniu przez całą komisję, jej członkowie powinni okazać kierownikowi kontrolowanej jednostki, upoważnienia wystawione przez przewodniczącego komisji. Tym samym przewodniczący komisji powinien przed zdalnym posiedzeniem przekazać członkom komisji pisemne upoważnienia (opatrzone tradycyjnym podpisem – statut miasta nie przewiduje możliwości wystawienia elektronicznych upoważnień opatrzonych podpisem kwalifikowanym). Jeżeli przewodniczący komisji nie dopełni tego statutowego obowiązku, to kontrola nie powinna być prowadzona.

Czytaj więcej

Samorząd

Komisja w radzie gminy bez opozycyjnego radnego może działać - wyrok WSA

Klub radnych, w przypadku gdy zgłoszony przez niego kandydat do komisji rewizyjnej nie uzyskał wy...

Co mówią ustawy

Jak się do tego stanowiska mają przepisy ustaw? Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.; dalej: u.s.g.), to rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Kompetencję kontrolną rady potwierdza art. 18a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem komisja rewizyjna powołana jest w celu kontrolowania wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Jakkolwiek zasady i tryb pracy komisji rewizyjnej określane są w statucie gminy (art. 18a ust. 5 u.s.g.). Ponadto na mocy art. 24 ust. 2 u.s.g. radni posiadają prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność m.in. urzędu gminy. Uprawnienie to ma charakter bezpośredni – radny korzysta z niego z mocy samego prawa. Przepisy prawa miejscowego nie mogą ustanawiać dodatkowych wymogów warunkujących możliwość skorzystania z nich.

Trzeba także przypomnieć, że możliwość zdalnego obradowania organów stanowiących j.s.t. oraz ich komisji wynika z art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Przepisy „specustawy covidowej” nie modyfikują przy tym przepisów u.s.g. w zakresie kompetencji kontrolnych rady gminy i radnych.

Absurdalne wnioski

Porównanie stanowiska prezydenta miasta z przepisami u.s.g. prowadzi do wniosku, że radny-członek komisji rewizyjnej może mieć mniejsze uprawnienia kontrolne, niż indywidualnie działający radny niebędący członkiem tej komisji. Takie rozumowanie dla zakresu uprawnień radnego, czyni kluczowymi jego przynależność do zespołu kontrolnego i dysponowanie upoważnieniem wystawionym przez przewodniczącego komisji. Nie są ważne przepisy ustawy, które czynią radę organem kontroli w gminie. Ważne jest tylko powołanie zespołu kontrolnego i udzielenie pełnomocnictw jego członkom.

Jakie są praktyczne skutki takiej (zaprezentowanej przez prezydenta miasta) wykładni? Jeżeli przyjąć, że przepisy statutu dot. zespołu kontrolnego stosuje się niezależnie od tego czy komisja obraduje w pełnym składzie, to dodatkowe kompetencje uzyskuje jej przewodniczący. Może on, poprzez manipulowanie składem personalnym zespołu kontrolnego i udzielanie pełnomocnictw wybranym przez siebie członkom, efektywnie decydować o tym, którzy radni biorą udział w pracach komisji rewizyjnej.

Można sobie wyobrazić sytuację, w której do zespołu kontrolnego nie byłby powoływany konkretny radny. Tym samym uniemożliwiono by mu udział w postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez tę komisję. Efektywnie, taki radny byłby wykluczony z większości prac komisji.

Dlatego wykładnia zaprezentowana przez prezydenta miasta powinna zostać uznana za niedopuszczalną, jako prowadząca do absurdalnych wniosków.

„Wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego” – uchwała SN(7z) z 25 kwiet- nia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1.

W tym wszystkim nie powinno mieć znaczenia czy komisja wykonuje swoje zadania w trybie zdalnym, czy w trybie zwykłym. Należy przyjąć, że jeżeli komisja rewizyjna przystępuje do kontroli w pełnym składzie, niezależnie od trybu w jakim obraduje, to nie ma potrzeby powoływania formalnie zespołu kontrolnego i udzielania pełnomocnictw jego członkom.

Po co komu zespół kontrolny

W świetle powyższych rozważań wydaje się , że wprowadzanie do statutu j.s.t. instytucji „zespołu kontrolnego” nie ma żadnego uzasadnienia. Funkcjonowanie takich ciał może wręcz obniżać efektywność działania komisji rewizyjnej.

Z przepisów u.s.g. wynika, że kluczową rolę w wykonywaniu kontrolnej funkcji rady gminy odgrywa komisja rewizyjna. Przepisy milczą natomiast w sprawie konieczności powołania „zespołu kontrolnego”.

Tworzenie takiego ciała było zasadne przed nowelizacją art. 24 ust. 2 u.s.g. (przepisu określającego kompetencje kontrolne radnych). Poprzez statutowe przepisy dot. zespołów kontrolnych przyznawano radnym uprawnienie do wglądu w gminne dokumenty oraz przyznawano prawo do wstępu do pomieszczeń kontrolowanych jednostek. Obecnie prawa te wynikają wprost z ustawy.

Co istotne z brzmienia art. 24 ust. 2 u.s.g. nie można wyprowadzić tezy, że radni korzystają z praw w nim opisanych tylko wtedy, gdy działają „sami” (tzn. nie jako np. członkowie komisji rewizyjnej).

Z prawa wglądu do dokumentów radny może skorzystać w każdym czasie – na sesji rady gminy, na posiedzeniu komisji lub w każdym innym czasie, kiedy złoży takie żądanie dysponentowi takiego materiału.

Nie ma zatem sensu różnicowanie zakresu uprawnień członków komisji rewizyjnej w zależności od tego czy zostali oni powołani w skład zespołu kontrolnego, czy też nie. Dlatego też praktykę polegającą na tworzeniu zespołów kontrolnych należy uznać za niecelową.

Co z jawnością

Przeciwko celowości powoływaniu „zespołów kontrolnych” przemawia jeszcze jeden argument. Stosownie do art. 11b u.s.g. posiedzenia komisji rady gminy są jawne, a obywatele mieliby prawo wstępu na ich posiedzenia. Prawo takie nie obejmuje jednak „zespołów” powoływanych na podstawie statutu j.s.t.

Oznacza to, że istotna część zadań komisji rewizyjnej może być wykonywana niejawnie. Jeżeli kontrole w jednostkach organizacyjnych i spółkach komunalnych prowadzone byłyby tylko przez zespoły kontrolne, to obywatele nie mają formalnego prawa wglądu w sposób wykonywania tych czynności. Tym samym kontrola prowadzona przez komisję rady gminy sama byłaby pozbawiona kontroli ze strony mieszkańców gminy.