Na uwagę zasługują regulacje w Kodeksie cywilnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.). W art. 888 K.c. postanowiono, że - przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Zgodnie zaś z art. 890 – oświadczenie darczyńcy powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Jednakże umowa darowizny zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku (art. 888 § 1 kodeksu). Tego rodzaju czynność prawna jest dokonywana wyłącznie po to, by nastąpiło przysporzenie majątkowe na rzecz innej osoby bez żadnego ekwiwalentu (causa donandi). W umowie darowizny causa przysporzenia jest nie tylko przesłanką ważności czynności prawnej, ale musi być objęta treścią czynności prawnej, gdyż inaczej czynność nie dochodzi do skutku. Jest to więc czynność kauzalna materialnie (zależność przysporzenia od causa) i formalnie (ujawnienie causa w treści czynności prawnej – wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2020 r., sygn. akt V CSK 603/18).

Warto także odnotować, że od strony formalnej, darowizna stanowi – dochód – co ma normatywne podstawy w przepisach ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1672 ze zm.). W art. 4 ust. 1 tej ustawy m.in. postanowiono, że - źródłami dochodów własnych gminy są:

1) wpływy z podatków:

2) wpływy z opłat:

3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych;

4) dochody z majątku gminy;

5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;

6) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;

7) 5,0 proc. dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

8) odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

9) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy;

10) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

11) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;

12) inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

Z powyższego należy więc wnioskować, że – darowizna może być przyjęta przez gminę. Wymaga jednak podkreślenia, że darowizna nie może ograniczać gminy, w sposobie jej wydatkowania. Do takich wniosków – w kontekście prowadzenia polityki przestrzennej gminy – prowadzi pośrednio analiza m.in. przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503). W art. 3 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W art. 21 ust. 1 ww. ustawy zawarto zasadę, zgodnie z którą, koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. We wspomnianym ust. 2 ustawodawca zawarł zaś wyjątki, w których gmina nie ponosi ww. kosztów. Zgodnie z tym przepisem - koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają:

1) budżet państwa – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym;

2) budżet województwa – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim;

3) budżet powiatu – jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym;

4) inwestora realizującego inwestycję celu publicznego – w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.

Szczególnie zaś pomocne w ocenie podanego zagadnienie będzie stanowisko przedstawione w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 27 lipca 2022 r. (znak P.WR.54.13.2022).

W analizie prawnej RIO zwróciło uwagę na kilka kwestii.

Po pierwsze, podano, że ww. art. 21 ust. 1 ustawy nie należy uważać za brak zgody ustawodawcy na partycypowanie, np. w formie darowizn na rzecz gminy, w kosztach sporządzenia planu miejscowego przez inny podmiot. Zgodnie z powołanym przez RIO orzecznictwem sądowym, pokrycie kosztów sporządzenia planu przez inny podmiot (aniżeli wskazany w art. 21 ust. 1 ustawy) jest wewnętrzną sprawą danej gminy, a w sytuacji zachowania procedury planistycznej nie stanowi podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Po drugie, podkreślono jednak, że w świetle przepisów Kodeksu: (…) za niedopuszczalne należałoby uznać przyjęcie przez gminę darowizny z poleceniem zobowiązującym obdarowanego (gminę), czyli np. do przeznaczenia darowizny na zmianę miejscowego aktu planistycznego w takim zakresie, który umożliwiłby umieszczenie w tym akcie prowadzonej prze niego inwestycji. Jednocześnie zaznaczono: Dlatego „umowa darowizny” w której organ wykonawczy gminy zobowiązuje się sporządzić lub zmienić MPZP za zobowiązanie inwestora do przekazania na rzecz gminy określonej sumy pieniężnej jest niedopuszczalne (nie stanowi darowizny), a brak wystarczających środków w budżecie gminy nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności takich działań. Finalnie, RIO podała, że zasadniczo jest dopuszczalne przekazanie darowizny na rzecz gminy w związku ze zmianami w planie miejscowym – pod warunkiem spełnienia dwóch przesłanek:

- dobrowolność darowizny;

- darowizna w „czystej” formie, czyli bez polecenia obligującego gminę do dokonania zmian zgodnie z tym poleceniem.

Jaki wniosek

Co do zasady, gmina może przyjmować takie darowizny, jednakże bez żadnych zobowiązań zwrotnych. W razie nielegalnych operacji finansowych, regionalna izba obrachunkowa, z pewnością je zakwestionuje w toku postępowania nadzorczego lub kontrolnego.