Analizę pytania warto poprzedzić odniesieniem się do przepisów związanych z zaciąganiem zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi o art. 89 i art. 90 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.). I tak, w art. 89 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że j.s.t. mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t.;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii.
Czytaj więcej:
Zgodnie zaś z art. 90 ww. ustawy, na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym ujęte w ramach przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3, j.s.t. mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.
Zapewne więc, w podanym stanie faktycznym, podstawę prawną do przyjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania stanowił ww. art. 90, bowiem odnosi się od m.in. do samorządowych osób prawnych, a taki status posiada właśnie wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Nie ma więc wątpliwości, co do tego, że istniała przesłanka materialno-prawna do podjęcia uchwały, za czym przemawiała także potrzeba realizacji zadania w postaci termomodernizacji budynków gminnych.
Problem leży w aspekcie proceduralnym uchwały. Należy bowiem wskazać na art. 58 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.) gdzie postanowiono, po pierwsze, że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Po drugie – uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.
Pierwszy z wymogów polega na wskazaniu w uchwale źródeł spłaty zaciąganego zobowiązania. Praktyka pokazuje, że źródła mogą mieć zróżnicowany charakter prawny, aczkolwiek punkt wyjścia stanowią regulacje prawne ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1672 z późn. zm.). Tamże, w art. 4 ust. 1 ustawodawca dookreślił różne rodzaje dochodów zaliczanych do grupy dochodów własnych. Podano, że źródłami dochodów własnych gminy są:
1) wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych; wpływy z dodatkowego zobowiązania podatkowego związanego z unikaniem opodatkowania w podatkach określonych w pkt 1 lit. a-d;
2) wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów, reklamowej, eksploatacyjnej – w części określonej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r. poz. 1420), innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;
3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych;
4) dochody z majątku gminy;
5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;
oraz inne wymienione w ww. przepisie.
W praktyce stosunkowo często w uchwałach w sprawie zaciągania zobowiązań wskazuje się na dochody z podatku od nieruchomości, co jest rzeczą naturalną, gdyż wpływy z tego tytułu dla gmin są relatywnie najwyższe.
Drugi z ww. wymogów, dotyczy aspektu proceduralnego, konieczności uzyskania za uchwałą – bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.
Wskazany wymóg jest wyższy aniżeli przy podejmowaniu innych uchwał przez radę gminy, bowiem podstawą jest głosowanie zwykłą większością głosów, co wynika z art. 14 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.
W każdym bądź razie, na konieczność zachowania ww. wymogu bezwzględnej większości głosów zwracano już uwagę w orzecznictwie nadzorczym RIO. Tytułem przykładu można odnotować uchwałę Nr XIC/58/2018 Kolegium RIO w Bydgoszczy z 20 czerwca 2018 r.. W stanie faktycznym tej sprawy organ nadzoru weryfikował legalność uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki, gdy podczas głosowania obecnych było 10 radnych, w tym za uchwałą głosowało 4, a wstrzymało się 6 radnych. W orzeczeniu wskazano zaś m.in., że:
Zgodnie z treścią art. 58 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy dotyczące zobowiązań finansowych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Bezwzględna większość głosów oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą liczbę głosów przeciwnych oraz wstrzymujących się (uchwała TK z 20 września 1995 r. W.18/94 OTK 1995/1 poz. 7).
Ustawowy skład rady gminy (…..) wynosi 15 radnych. Gdy w głosowaniu nad uchwałą brało udział 10 osób, bezwzględną większość stanowi 6 głosów, które winny być oddane za projektem, aby uchwała została podjęta.
Przedkładając powyższe założenia na podany stan faktyczny należy uznać, że uchwała w sprawie zaciągnięcia pożyczki nie została skutecznie podjęta. Nie uzyskano bezwzględnej większości głosów, która przy obecności 12 radnych wynosiła 7 głosów.
Jaki wniosek
Uchwała nie spełnia kryterium wymaganej bezwzględnej większości głosów. Warto więc rozważyć jej uchylenie, a następnie podjęcie kolejnej, już uwzględniającej wymogi w zakresie liczby głosów.