Instytucja zawieszenia postępowania została uregulowana w rozdziale szóstym Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 97 K.p.a. wymieniono katalog przesłanek obowiązkowego zawieszenia postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Oznacza to, że wystąpienie jednej z poniższych przyczyn zobowiązuje organ do wydania postanowienia o jego zawieszeniu.
Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Dodatkowo muszą zostać spełnione dwa warunki. Po pierwsze w sprawach tych nie zachodzi sytuacja, w której w spadkach nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Po drugie, postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, czyli kiedy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Organ administracji publicznej wydaje wtedy decyzję o umorzeniu postępowania (z urzędu czy na wniosek strony) odpowiednio w całości albo w części.
Czytaj więcej
Zagadnienie wstępne musi uniemożliwiać zakończenie sprawy. Jeżeli dana kwestia należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie, to nie jest zagadnieniem wstępnym, choćby budziła wątpliwości.
Takie same przesłanki obowiązują w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony oraz utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych.
Dowodem śmierci jest akt zgonu sporządzony przez urząd stanu cywilnego na podstawie tzw. karty zgonu, zawierającej m.in. datę i godzinę śmierci, lub postanowienie sądu stwierdzające zgon. Nie jest jasne, w jakich wypadkach uznanie za zmarłego może stanowić przyczynę zawieszenia postępowania. Wydaje się, że tylko wówczas, gdy orzeczenie sądu w tej sprawie zapadło w toku postępowania administracyjnego. Kodeks nie wymienia w tym przepisie ustania osoby prawnej bądź jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej stroną jako przyczyny zawieszenia postępowania. Zagadnienie dopuszczalności zawieszenia postępowania z tej przyczyny jest złożone nie tylko ze względu na to, że ustanie osób prawnych regulują właściwe przepisy, które przewidują szczególne przyczyny, zasady i tryb ustania określonych osób prawnych, ale także z uwagi na skomplikowane zagadnienia materialnoprawne i proceduralne związane z problemem następstwa prawnego i następstwa procesowego.
Postępowanie administracyjne zawiesza się w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony. W doktrynie przyjmuje się, że dotyczy to tylko przedstawicieli osoby fizycznej, tj. rodziców, opiekuna i kuratora.
Warto podkreślić, że śmierć pełnomocnika strony nie stanowi przyczyny zawieszenia postępowania. Postępowanie to może toczyć się dalej dopiero po wezwaniu strony niestawającej. Wezwanie doręcza się stronie w miejscu jej rzeczywistego zamieszkania, zawiadamiając ją równocześnie o śmierci pełnomocnika procesowego.
Nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona zażądała zawieszenia postępowania, powołując się na którąkolwiek z podstaw wymienionych w art. 97 K.p.a. Organ rozstrzyga taki wniosek w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem.
Kodeks nie przewiduje wprost możliwości zawieszenia postępowania w części. Jeżeli jednak żądanie jest podzielne, a cechy regulacji materialnoprawnej pozwalają na wyodrębnienie części sprawy do jej samodzielnego rozstrzygnięcia, to nie można wykluczyć dopuszczalności zawieszenia postępowania w części oraz kontynuowania postępowania w pozostałym zakresie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności kontynuowania postępowania jest stwierdzenie, że przyczyna zawieszenia postępowania nie odnosi się do tej części sprawy.
Jaki wyjątek
Wyjątek stanowi podstawa uregulowana w art. 97 § 1 pkt 5 K.p.a., wymagająca wniosku Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Dotyczy to postępowania gdy stroną jest podmiot w restrukturyzacji w świetle ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie jest stroną tego postępowania, jednakże to on jest uprawniony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Uprawnienie to jest niezależnie od przedmiotu postępowania. Analogicznie, tylko Bankowy Fundusz Gwarancyjny może żądać podjęcia postępowania zawieszonego w trybie określonym w ustawie o BGK.
Zagadnienie wstępne
Odmienną kwestią będzie ujawnienie się wątpliwości u organu podczas rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że „pod pojęciem »zagadnienia wstępnego« należy rozumieć kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej”.
W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne.
Na wniosek stron
olejną możliwością zawieszenia postępowania jest wystąpienie z takim wnioskiem przez jedną ze stron postępowania. Organ przychyla się do żądania strony, jeżeli zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ ocenia zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenia te są aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne. Ryzyko potencjalnego zagrożenia szeroko rozumianemu interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona, mimo że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem i nie stosuje się do jego wskazań, zmierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużenia tego postępowania, składając kolejne wnioski o jego zawieszenie. Natomiast w interesie społecznym jest, aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania i terminami określonymi w K.p.a.
Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. W razie gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania jest terminem nieprzywracanym.
Interes społeczny
W razie gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Organ nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne, a zatem, jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania w ocenie organu nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw bezinteresownej szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a ustanowienie wymienionych w tym przepisie przesłanek byłoby najoczywiściej zbędne. W tym sensie określenie zawieszenia postępowania na żądanie strony mianem zawieszenia fakultatywnego jako podkreślającego uznaniowość organu w tym zakresie nie wydaje się najwłaściwsze. Organ będzie natomiast zobowiązany odmówić zawieszenia postępowania, gdy sprzeciwi się temu chociażby jedna ze stron albo gdy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu.
Czuwanie nad postępowaniem
Niezależnie od obligatoryjnego czy fakultatywnego zawieszenia postępowania organ w razie wystąpienia jednej ze wskazanych podstaw zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Z drugiej strony istotne jest rozróżnienie postępowań wszczętych z urzędu i na żądanie strony. Tylko w pierwszej sytuacji organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, ma równocześnie obowiązek poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, a w drugiej sytuacji tylko wówczas, gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.
Karolina Wierzbicka prawnik, doktorantka Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego
Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny, podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Jednocześnie eliminuje ono możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Z drugiej strony daje ono stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy, do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego.