Zagadnienie pomocy publicznej przyznawanej przez państwo podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą jest wielowymiarowe. Występuje nie tylko w prawie Unii Europejskiej, mając tam źródło (zob. zwłaszcza art. 107 i nast. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), ma wpływ nie tylko na relacje podmiotów rynkowych na tle prawa gospodarczego i cywilnego, ale także przenika do licznych aspektów prawa administracyjnego. Uzmysławia to chociażby analiza orzecznictwa dotyczącego ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 702; dalej: u.p.s.p.p.).
Podstawa prawna udzielania pomocy de minimis
Powołana wyżej ustawa wprawdzie nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych, a chociażby dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która ma określać zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów (wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., II GSK 552/12, orzecznictwo NSA dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), jednak mimo proceduralnego charakteru u.p.s.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny na jej tle poświęcił też uwagę zagadnieniom materialnoprawnym pomocy publicznej. Wywiódł, że pomoc de minimis jest pomocą o niewielkich rozmiarach, która co do zasady nie narusza swobody konkurencji na wspólnym rynku wewnątrz Unii Europejskiej. Instytucja ta została przewidziana jako odstępstwo od reguł wolnej konkurencji wewnątrz europejskiej strefy gospodarczej, w tym wolnego handlu. Precyzyjne określenie zasad i granic udzielania pomocy de minimis nie powinno zakłócać relacji gospodarczych wewnątrz Unii Europejskiej. Instytucja pomocy de minimis to pomoc celowa, która powinna prowadzić do osiągnięcia ściśle określonego rezultatu.
Pomoc tego rodzaju jest przywilejem w sferze stosunków gospodarczych, więc nie można wychodzić z założenia, iż to na podmiocie udzielającym pomocy de minimis spoczywają wszelkie obowiązki związane z wyjaśnieniem, czy w konkretnym przypadku przyznanie tej pomocy jest uzasadnione. Przeciwnie, to z istoty tej instytucji, jej charakteru i trybu przyznawania pomocy wynika, że to na beneficjencie tego rodzaju pomocy spoczywa obowiązek logicznego, poprawnego merytorycznie i przekonującego uzasadnienia, iż planowana inwestycja nie służy jedynie normalnemu podniesieniu standardu pracy w przedsiębiorstwie, ale realizacji istotnych celów. Wnioskodawca powinien dołożyć wszelkiej staranności, aby wykazać, że dane inwestycje służą realizacji celów pomocy de minimis; powinien wykazać istnienie bezpośredniego związku między przeznaczeniem pozyskanych środków finansowych a osiągnięciem tego celu.
Nie ma jednego ustalonego wzorca udzielania tego typu pomocy. Każda sprawa musi być rozpatrywana z odniesieniem do precyzyjnie ustalonego jej stanu faktycznego (wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., II GSK 1146/11).
Zakres pomocy de minimis i jej beneficjenci
Wydanie przez Komisję Europejską nowego rozporządzenia, w którym określono wyższy pułap pomocy de minimis, nie nakłada na normodawcę krajowego automatycznego obowiązku zwiększenia udzielonej pomocy publicznej. Ów normodawca dysponuje swobodą w ustalaniu jej poziomu pod warunkiem jednak, że nie przekracza ona wysokości wskazanej w stosownym rozporządzeniu. Może on w ogóle zaniechać wydania przepisów regulujących udzielenie pomocy lub określić jej poziom w wysokości niższej, niż wskazana w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II FSK 2636/10).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przeszkód do uznania za beneficjenta pomocy publicznej osoby fizycznej (prowadzącej działalność gospodarczą – zob. art. 2 pkt 16 u.p.s.p.p.), a nie tylko bardziej złożonych podmiotów, jak np. spółki (wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II FSK 115/10).
Przykłady pomocy de minimis
Orzecznictwo dostarcza licznych przykładów pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Są nią rozpoczęcie prowadzenia działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych (wyroki NSA z 19 czerwca 2024 r., II GSK 2016/23, z 14 lutego 2017 r., II GSK 3851/16), umowy o dofinansowanie projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności (wyrok NSA z 15 lutego 2024 r., I GSK 208/20) czy pomoc publiczna dla zakładów pracy chronionej w postaci zwolnienia z podatku od nieruchomości, jeśli spełnia ogólne warunki dotyczące przyznawania takiej pomocy (wyrok NSA z 17 października 2008 r., II GSK 391/08, zob. też wyroki NSA z 6 marca 2008 r., II GSK 312/07, II GSK 177/08). Jest nią także ulga podatkowa z uwagi na pandemię, co do której zauważono, że biorąc pod uwagę interes publiczny (rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów budżetowi gminy, co wymaga terminowego regulowania zobowiązań podatkowych), udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych należy traktować jako instytucję wyjątkową z uwagi na równość i powszechność opodatkowania, więc nie można uznać jej za powszechny środek pomocy. Postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w spłacie powinno być z kolei prowadzone z uwzględnieniem przepisów regulujących pomoc publiczną (wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., III FSK 93/22, a także orzecznictwo powołane w jego uzasadnieniu, zob. też wyrok NSA z 5 marca 2024 r., III FSK 4885/21).
Tylko kompletny wniosek uzasadni udzielenie pomocy de minimis
Organ bada sytuację ekonomiczną wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Zatem wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy (wnioskodawcy), wraz z popierającymi je dokumentami, powinny być dostarczone z wnioskiem (wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I GSK 1315/19). Dopiero kompletny i prawidłowo wypełniony wniosek stanowi podstawę do wypłaty dofinansowania (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I GSK 1727/18).
Zauważono m.in. też, że nie jest tak, iż podmiot udzielający pomocy, np. organ podatkowy właściwy do wydania decyzji o umorzeniu zaległości podatkowych, nie ma obowiązku sprawdzenia, czy podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nie otrzymał już wcześniej tej pomocy – nie jest jej beneficjentem (wyrok NSA z 26 października 2006 r., I FSK 118/06).
Tryb wydawania zaświadczenia do celów pomocy de minimis
Kilka cennych uwag Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił na tle zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc jest pomocą de minimis, tj. art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. Zgodnie z nim podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, iż udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Postępowanie w sprawach zaświadczeń w zakresie pomocy de minimis nie jest postępowaniem administracyjnym; ma tylko charakter administracyjny z uwagi na organ je wydający. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że przyznana pomoc publiczna spełnia warunki pomocy de minimis, nie jest też sprawą z zakresu prawa podatkowego, dlatego – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – w przypadku wydania zaświadczenia o błędnej treści adresatowi zaświadczenia nie przysługują jakiekolwiek bezpośrednie środki zaskarżenia. Można jedynie żądać wydania nowego zaświadczenia w trybie art. 217 i nast. k.p.a., a dopiero gdy organ postanowieniem odmówi wydania nowego zaświadczenia, można wnosić zażalenie, które otwiera drogę sądową. Odnosząc się do art. 78 Konstytucji RP, regulującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, stwierdzono, że skoro ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia określonej czynności materialnotechnicznej (brak przepisu), to jest to właśnie wyjątek od zasady zaskarżalności aktów wydanych przez organ pierwszej instancji przewidziany ustawą.
Zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 u.p.s.p.p. podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis, więc jest to zaświadczenie wydane z urzędu. Przy czym o tym, czy otrzymane kwoty są pomocą de minimis, nie decyduje dowolnie organ, a przepisy prawa. Jeśli wypłacona kwota jest poniżej określonej przez przepisy wysokości i pochodzi od określonego podmiotu, to automatycznie uznana jest za pomoc de minimis – i to niezależnie od stanowiska podmiotu, który takie kwoty otrzyma. Nie jest wiążące dla organu stanowisko podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą co do charakteru otrzymanej kwoty. Gdyby stanowisko beneficjenta miało być wiążące, to każdy podmiot otrzymujący pomoc w dowolnej wysokości twierdziłby, iż uzyskane kwoty są pomocą de minimis i nie mają żadnego wpływu na konkurencyjność na rynku. Z tej przyczyny ustawodawca wskazał czytelne kryterium kwalifikowania pomocy.
Kwoty uzyskane przez przedsiębiorcę mogą mieć wpływ na konkurencję i wymianę handlową, więc przewidziano też obowiązek notyfikacji. Na podmiocie udzielającym pomocy spoczywa obowiązek wydania stosownego zaświadczenia – wynika on z przepisów prawa i przy wypłacaniu kwoty pomocy organ obowiązany jest wydać zaświadczenie (wyrok NSA z 31 marca 2015 r., II FSK 521/13, a także orzecznictwo wskazane w jego uzasadnieniu, w tym wyrok NSA z 17 października 2008 r., II GSK 391/08). Nadmieniono również, że podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz także inny podmiot udzielający pomocy (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2262/11).
Odnotowania wymaga też to, że Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na konieczność zastosowania wykładni systemowej z uwzględnieniem zgodności przepisów pomocowych z prawem Unii Europejskiej (wyrok NSA z 1 października 2009 r., II FSK 643/08).
Autor jest radcą prawnym, wykładowcą na Uczelni Łazarskiego w Warszawie
